(*)Víctor LIZARRAGA
Recientemente el Tribunal Constitucional (TC), ha emitido la sentencia recaída en el Expediente N.° 06681-2013-PA/TC; a través del cual pretende aclarar y distinguir entre función pública y carrera administrativa y donde ha estableciendo expresamente que los alcances del “Precedente Huatuco” solo corresponde a trabajadores sujetos a la carrera administrativa: “…no toda persona que se vincula a la función pública necesariamente está realizando carrera administrativa, y que solo a este último grupo de personas, los que vienen efectuando carrera administrativa, les corresponde aplicar las reglas del «Precedente Huatuco», referidas al pedido reposición”. Siendo así, en el presente artículo explicaremos los alcances de función pública y carrera administrativa y su contribución a la reforma del empleo público en el Perú desde la mirada del TC.
a) La Función pública desde la perspectiva del TC
En el precedente vinculante Nº 5057-2013-PA/TC-Junín –emitido por el TC en abril de 2015 y más conocido como Precedente Huatuco–, se identifica un desarrollo respecto a la función pública, sobre la cual existían contradicciones y vacíos en la interpretación respecto al Capítulo IV “De la función pública” y los artículos 39° y 42° de la Constitución Política[1], identificado el problema el TC, reconoce que una interpretación constitucionalmente adecuada del concepto de función pública comprende: el desempeño de funciones de todo funcionario y servidor en las entidades públicas[2], es decir, se reconoce una concepción amplia del término función pública, el cual es aplicado por normas internas[3] e internacionales[4] entendiéndola como toda actividad realizada por personas naturales en nombre del Estado cuyo fin está encaminado al logro de los fines esenciales del mismo.
Por lo tanto, el TC se aleja de la tendencia tradicional que entendía la función pública desde una perspectiva contractual[5], declarando el estatus de la función pública como una relación estatuaria, a través del cual el funcionario y/o servidor público está sometido al cumplimiento de sus obligaciones y desempeño de las actividades en beneficio del interés general “De ahí que se diga que el funcionario no tiene con la Administración una relación contractual, sino estatutaria. Es decir, que queda encuadrado desde su nombramiento hasta la extinción del vínculo profesional en el marco de un estatuto público, que fija en cada momento sus derechos, deberes y responsabilidades”.[6]
Además, el TC en esta parte efectúa un desarrollo didáctico respecto al derecho de acceso a la función pública el cual comprende: a) la función pública representativa y b) la función pública no representativa, respecto al primero se encuentran los cargo políticos desde las más altas magistraturas, como la de congresistas, la de Presidente de la República, hasta la de alcaldes o regidores, consejeros y gobernadores regionales y el segundo comprenderían los demás funcionarios y/o servidores públicos que prestan servicios en la administración pública.
b) Sobre la carrera administrativa
En primer término, respecto a la carrera administrativa el TC ha definido expresamente que solo con normas con rango de ley, aprobado por el poder legislativo o el poder ejecutivo (cuando le hayan sido delegado conforme a la Constitución y dentro de los límites formales[7]), solo en esas condiciones se puede regular la carrera administrativa, el cual constituye un bien jurídico constitucional; reconociéndose así una reserva de ley material.[8] El TC[9] ha precisado respecto a los efectos del acto legislativo, lo siguiente:
Dicha reserva legal debía entenderse como una de “acto legislativo”, y que la misma no era omnicomprensiva para cualquier tipo de normas a las que el ordenamiento pueda haber conferido el rango de ley –como puede e cas o de una ordenanza municipal por ejemplo-, pues se trata de un acto legislativo que garantiza que las restricciones y límites de los derechos constitucionales cuenten necesariamente con la intervención del Poder Legislativo, preservando, además, su carácter general y su conformidad con el principio de igualdad.
En segundo término, el TC respecto a los trabajadores dentro de la carrera administrativa ha establecido que son aquellos comprendidos en el Decreto Legislativo 276 y Ley del Servicio Civil, en el fundamento 6 de la sentencia motivo de comentario refiere:
(…) se verifica que desde siempre se ha distinguido claramente a los servidores «de carrera» del resto de empleados del Estado. Incluso la actual Constitución de 1993 insiste en esta distinción al hacer referencia a la «carrera administrativa», distinguiéndola de otras modalidades de función pública (artículo 40) y, en similar sentido, la más reciente ley encargada del desarrollo de esta materia (Ley de Servicio Civil) va en idéntico sentido, al establecer la existencia del «servidor civil de carrera», distinguiéndolo de otro tipo de funcionarios del Estado.”
Además se ha precisado que el acceso a la carrera administrativa se determina por el principio del mérito, este principio es fundamental en la contribución de la profesionalización del empleo público; desde esa perspectiva el TC sintoniza con la tendencia de la nueva gestión pública el cual aspira a una administración pública eficiente y eficaz en beneficio del interés general, donde se incorporaren a los mejores profesionales dentro de sus estructuras internas como instrumento para el desarrollo y modernización del país.
[1] Baca Merino, Roberto en: REVISTA DE ESTUDIANTES ITA IUS ESTO, Apuntes sobre la condición de funcionario público en el Perú. Naturaleza de su función y finalidad de la misma en relación al interés general, Refiere: “… En el caso de la Constitución Política del Perú, a pesar de que en su artículo 39° señala que “…los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la nación…”, no ha incorporado una definición que puede ser usada como criterio uniforme sobre lo que comprende la función pública y la condición de funcionario público, habiéndose, más bien, establecido distintas definiciones legales sobre la materia, cada una obligatoria dentro de su propio ámbito de aplicación”.
[2] Fundamento 8 del Exp. N.° 05057-2013-PA/TC “Sobre el particular, cabe mencionar que el Tribunal Constitucional ha sostenido que una interpretación constitucionalmente adecuada del concepto “función pública” exige entender de manera amplia, esto es, desde el punto de vista material como el desempeño de funciones en las entidades públicas del Estado…”.
[3] Código de Ética de la Función Pública
[4] Convención Interamericana Contra la Corrupción
[5] Roberto Baca, Merino en Revista de Estudiantes ITA IUS ESTO refiere: “… Es necesario considerar que en relación a la vinculación entre el funcionario público y la administración estatal se han dado a lo largo del tiempo varias teorías, primando, entre ellas, aquella que recoge el carácter estatutario de dicho vínculo, la cual se opone fundamentalmente a aquella que dota al mismo de un carácter contractual.”
[6] Sánchez Morón, Miguel “Derecho de La Función Pública”, 7 Ed. Tecnos pp.18
[7] Ruiz Molleda, Juan Carlos, en Documento de Trabajo N.° 43 IDL-Justicia Viva refiere: “… No debemos olvidar que la potestad del Congreso es una potestad libre, no vinculada ni limitada por nada salvo por la Constitución como en cambio lo está el Gobierno a la hora de dictar un decreto legislativo.”
[8] “el articulo 40 ° del constitución establece que “…la ley regula el ingreso a ala carrara administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidor públicos.” Dicha disposición no hace sino reiterar que toda limitación de un derecho fundamental debe provenir de una ley.
[9] Fundamento 8 de la sentencia recaída en el Exp. 05057-2013-PA/TC
