1. Introducción
El Poder Legislativo es uno de los tres poderes del Estado y es en donde se pone de manifiesto la representatividad de la nación, por lo que se dice que el congreso es el reflejo del pueblo.
En el caso de nuestro país, el poder legislativo ha ejercido de forma efectiva su función de ser equilibrador del poder, precisamente del poder ejecutivo; quedando en evidencia que las teorías planteadas por los pensadores franceses e ingleses desde el siglo XVII son comprobables hasta la actualidad.
Así mismo, se analizará cuáles son las funciones principales del parlamento, entre las cuales hemos resaltado a dos de ellas, que serán explicadas de forma clara y detallada.
Finalmente analizaremos cuál fue su actuación en los últimos años y daremos nuestro punto de vista sobre que se debe de corregir para que el poder legislativo vuelva a tener esa preponderancia que tuvo tiempo atrás y que por diversas causas actualmente no tiene.
2. La estructura del Estado
Para entender cuál es la estructura del estado, primero debemos de definirlo y entenderlo, para ello recurrimos a lo mencionado por Jellinek, quien indica que el estado es aquella entidad jurídica y política, ubicada en un espacio físico determinado y que ejerce poder sobre un grupo de personas [1]; es decir que el estado tiene elementos integrantes y necesarios para su existencia.
Para que dicha entidad pueda funcionar de manera eficiente y persistir en el tiempo, dicho ente requiere de una adecuada distribución del poder que ostenta, es necesario por ello distribuir adecuadamente las funciones que ostenta el estado, la función de gobierno o ejecutiva, la función legislativa y la función jurisdiccional.
El profesor Carlos Blancas [2] menciona que las funciones del estado pueden clasificarse de acuerdo a criterios: criterio material u objetivo, criterio orgánico o subjetivo y criterio formal. Teniendo en cuenta ello, el criterio formal se refiere en estricto a las actividades que realiza el Estado, es decir, la función ejecutiva, la función legislativa y la función judicial.
Esa separación de funciones o poderes fue teorizada por Locke a finales del siglo XVII, como respuesta al poder que ejercía el rey, Locke planteó al Parlamento como contrapeso; de la misma manera, Montesquieu a fines del siglo XVIII plantea el principio de separación de poderes, en su obra Del espíritu de las leyes, con la siguientes frases: “Que el poder controle al poder” y “Cuando el poder legislativo y el poder ejecutivo se reúnen en la misma persona o el mismo cuerpo, no hay libertad; falta confianza, porque puede temerse que el monarca o el Senado hagan leyes tiránicas y las ejecuten ellos mismos tiránicamente” [3].
De lo dicho líneas arriba, se comprende la razón ideológica para que el estado mantenga el poder que ostenta en distintos entes o poderes, para que la libertad de los ciudadanos siempre se respete y proteja; en el Perú, dicho principio de separación de poderes se materializa en la Constitución en su artículo 43°, estableciéndose el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial.
3. ¿Qué es el poder legislativo?
Tal como lo mencionamos previamente, el poder legislativo forma parte de la estructura primordial del estado, teniendo entre otras funciones, la función orgánica de legislar; el parlamento en el Perú está representado por el Congreso de la República, el actual Congreso es de tipo unicameral y está integrado por 130 congresistas, cuyos representantes son elegidos mediante elección popular durante las elecciones generales realizadas cada 5 años.
En la Plataforma única digital del Estado Peruano [4] se mencionan cuántos son los distritos electorales de país, los mecanismos para la elección de los representantes y el denominado voto preferencial, cumpliendo dichos mecanismos y requisitos es que a través del sufragio universal se conforman los 130 congresistas integrantes del Congreso de la República.
4.Funciones del poder legislativo
Como principales funciones del parlamento mencionaremos las siguientes:
a. Función Legislativa
En un principio la función legislativa fue la función original del congreso, y así lo reconoce la propia Constitución en su artículo 102° [5]:
Artículo 102.- Atribuciones del Congreso
Son atribuciones del Congreso:
1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes.
(…)
En ese sentido, se debe entender que dicha función no es un acto meramente operativo, sino que, se trata de un procedimiento regular, En la era digital actual, contar con una estrategia de comunicación efectiva es esencial. Aquí es donde una agencia SEO puede desempeñar un papel crucial al utilizar técnicas de posicionamiento web para asegurar que las leyes y resoluciones legislativas alcancen a un público más amplio y sean comprensibles. Esta visibilidad mejorada puede ser fundamental para el éxito de las propuestas legislativas en un entorno cada vez más digital, el profesor Blancas [6] menciona las siguientes fases: Introductoria, en donde corresponde la iniciativa legislativa para proponer un proyecto de ley, también regulada por la Constitución en su artículo 107°.
Para explicar más acerca de la iniciativa legislativa, recurrimos a lo mencionado por Alcántara [7], el profesor menciona que las comisiones legislativas son las encargadas de discutir y debatir los proyectos de ley; estas iniciativas provienen de proyectos presentados por el ejecutivo, los proyectos que están agendados dentro del propio parlamento y en tercer lugar, los proyectos presentados por los ciudadanos.
La fase Constitutiva, en donde se delibera, debate y aprueban las leyes, por lo general ocurren en dos momentos, los cuales son, su estudio en las comisiones ordinarias, y su posterior aprobación en el Pleno del Congreso, regulado en el artículo 105° de la Constitución.
Para la aprobación de una ley por el Pleno del Congreso, de acuerdo al procedimiento, una comisión ordinaria cuenta con el plazo máximo de 30 días hábiles para que se emita el dictamen, con el informe aprobado por la comisión, el proyecto de ley pasa a ser debatido por el Pleno, en donde, pude ser archivado, aprobado o devuelto a la comisión de origen; para el caso peruano, las comisiones parlamentarias tienen potestad para archivar y rechazar de plano una propuesta si el dictamen es negativo. [8]
Y finalmente tenemos a la fase Integradora de su eficacia, en donde la ley aprobada por el Pleno, se deriva al Presidente para que sea promulgada y publicada para su entrada en vigencia (artículo 108° de la norma fundamental), el presidente tiene el plazo de 15 días para promulgar la ley, o de ser el caso, formular observaciones a la misma, en el caso de que el plazo haya vencido y el presidente no la haya promulgado, o del Congreso insiste con la ley observada, la ley, es promulgada por el propio congreso.
b. Función de Control o Fiscalización
Además de la función legisladora, el poder legislativo tiene la función fiscalizadora o de control político de los otros poderes del Estado, así como de otros organismos de gobierno, mecanismo que se regula en el artículo 96° de la Constitución.
La función fiscalizadora presenta dos dimensiones, el control político y el control de legalidad; el primero de ello se refiere a vigilar y juzgar las políticas de gobierno, dicha función se materializa en el llamado a contestar preguntas, la interpelación, las comisiones investigadoras y la invitación a informar.
Sin duda la más conocida de dichas funciones es la de interpelación, mecanismo que ha sido muy utilizado en el Perú durante el gobierno pasado, sobre todo con la interpelación y posterior censura de ministros de estado.
La moción de interpelación se encuentra regulada en el artículo 131° de la Constitución; mediante este mecanismo el congreso pide explicaciones sobre un tema determinado a un ministro, en palabras del profesor García Toma, la moción de interpelación se utiliza para imputar responsabilidad política a un ministro sobre un hecho de relevante trascendencia para el Perú. [9]
La moción de censura por su parte es el escarnio público que ejerce el parlamento sobre el ministro; se presenta como mínimo con el 25% del total de parlamentarios, y se aprueba con mayoría simple del número legal de congresistas; [10] otro escenario de censura ocurre cuando el presidente del consejo de ministros se presenta ante el Pleno para solicitar la confianza a su gabinete, de negarse la confianza en ese momento, no solo deja su cargo el premier, sino también, todo su gabinete.
Por otro lado, el control de legalidad o control jurídico le permite al congreso determinar la responsabilidad de un funcionario público respecto de infracciones de la ley o de la propia Constitución.
El ámbito de dicho procedimiento inicia con la acusación constitucional, dirigida contra altos funcionarios expresamente mencionados en el artículo 99° de la Constitución; dichos funcionarios son pasibles de ser acusados durante el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de dejar el cargo. [11]
De los efectos que acarrea el control jurídico se distinguen dos; el antejuicio y el juicio políticos; [12] en el antejuicio político versa sobre presuntos delitos de función, el Congreso no aplica ninguna sanción al funcionario acusado, sino que, se limita a decidir si se habilita o no la competencia penal [13]; para que el Fiscal de la Nación formule denuncia al funcionario ante la Corte Suprema de Justicia.
El juicio político por su parte trata sobre infracciones del funcionario directamente a la Constitución, [14] al no tratarse de delitos, la competencia para imponer una sanción al funcionario de resultar responsable recae directamente sobre el Congreso, pudiendo sancionar desde la suspensión, inhabilitación hasta por diez años, o destitución del cargo funcionarial.
La función legislativa y la función fiscalizadora son las principales funciones del parlamento, pero existen muchas otras [15], las cuales se encuentran reguladas también en la Constitución, éstas son:
- Aprobación de tratados internacionales (Art. 56° de la CPP).
- Declaración de guerra y de paz (Art. 118°, inc. 16 de la CPP).
- Prórroga del estado de sitio (Art. 137°, inc. 16 de la CPP).
- Derecho de amnistía (Art. 102°, inc. 6 de la CPP).
- Aprobar la demarcación territorial propuesta por el Poder Ejecutivo (Art. 102°, inc. 7 de la CPP).
- Autorizar al Presidente su salida del país (Art. 102°, inc. 8 de la CPP).
- Aprobar el Presupuesto de la República (Art. 77° de la CPP).
- Aprobar la Cuenta General (Art. 81° de la CPP).
- Autorizar los empréstitos (Art. 102°, inc 5 de la CPP).
- Designación de magistrados del Tribunal Constitucional (Art. 161° de la CPP); Defensor del Pueblo (Art. 161° de la CPP); Contralor General de la República, a propuesta del Presidente de la República (Art. 82° de la CPP); tres directores del Banco Central de Reserva (Art. 56° de la CPP).
- Ratificar al presidente del BCR (Art. 86° y 101.2 de la CPP); del Superintendente de la SBS (Art. 87° de la CPP)
5. La organización del poder legislativo
Como lo mencionamos precedentemente, el Congreso de la República en el Perú se encuentra conformado por 130 congresistas, que a la vez, se organiza en 6 unidades orgánicas, las cuales se regulan en el Reglamento del Congreso [16]; éstos son: El pleno del congreso, el consejo directivo, la presidencia del congreso, la mesa directiva, las comisiones y la junta de portavoces
El Pleno del Congreso es la máxima asamblea deliberativa del parlamento y lo integran todos los congresistas incorporados.
El consejo directivo está integrado por los miembros de la mesa directiva y los representantes de los grupos parlamentarios llamados directivos o portavoces y son elegidos por su propio grupo.
La junta de portavoces está compuesta por la mesa directiva y un portavoz de cada grupo parlamentario, que tiene un voto proporcional al número de miembros que componen su bancada.
La presidencia representa al Congreso, preside las sesiones del Pleno, de la Comisión Permanente y de la Mesa Directiva, dirigiendo los debates y las votaciones.
La mesa directiva tiene a su cargo la dirección administrativa del Congreso y de los debates que se realizan en el Pleno, en la Comisión Permanente y en el Consejo Directivo. También representa oficialmente al Congreso en los actos protocolares.
Las comisiones son grupos especializados de trabajo y pueden ser ordinarias (24 en total), de investigación y especiales.
La Comisión Permanente se instala a más tardar dentro de los 15 días útiles posteriores a la instalación del primer periodo ordinario de sesiones. [17] Está presidida por el presidente del Congreso y está conformada por no menos de 20 congresistas elegidos por el Pleno, guardando proporción con la cantidad de representantes de cada grupo parlamentario.
Ejerce sus funciones constitucionales durante el funcionamiento ordinario del Congreso, durante su receso e, inclusive, cuando se ha producido su disolución.
Según el reglamento del Congreso [18], los grupos parlamentarios son conjuntos de congresistas que comparten ideas o intereses comunes o afines y se conforman de acuerdo con los partidos o alianzas de partidos que logren representación en el Parlamento con un número mínimo de cinco.
En caso no logren completar el número anterior, pueden optar por formar un grupo parlamentario mixto.
6. Reflexiones finales
A modo de colofón, y luego de haber explicado qué es y cuales son las funciones del parlamento, nos queda analizar en retrospectiva el rol que ha ejercido el Congreso peruano durante los últimos años; se ha criticado que los parlamentarios no llegan al poder para servir a la nación, sino simplemente para servirse ellos; se debe agregar a ello el desprestigio de los últimos periodos legislativos, en donde los congresistas utilizan sus funciones con fines personales y venganzas políticas.
Durante el periodo 2016-2021, el congreso tuvo una mayoría inédita del partido Fuerza Popular, alcanzando 73 escaños de un total de 130; y su principal vocación a lo largo de su mandato fue la de petardear y disparar reiteradamente contra el gobierno de Kuczynski, censurando ministro tras ministro, abusando de sus prerrogativas constitucionales, con el único propósito de vengarse por perder la elección en el año 2016.
Con ello queremos llamar a la reflexión y generar un debate para encontrar una solución a ese poder mal utilizado por el congreso, en perjuicio de todos los peruanos, puesto que se paralizan leyes necesarias y urgentes, y se ocupa ese tiempo en interpelar y censurar ministros por razonas nimias, y teniendo en cuenta la experiencia, se llega incluso a vacar presidentes por razones subjetivas y poco transparentes.
Bibiografía
[1] Jellinek, G. (1954). Teoría general del Estado. Buenos Aires: Albatros, p. 295 y ss.
[2] Blancas, C (2017). Derecho Constitucional. Colección Lo Esencial del Derecho. Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú.
[3] Montesquieu (1987}1748). Del espíritu de las leyes. Sétima edición. México: Porrúa.
[4] Plataforma digital única del Estado Peruano (2021). Recuperado de: https://www.gob.pe/8172-jurado-nacional-de-elecciones-conoce-como-funciona-el-voto-congresal/
[5] Constitución Política del Perú. Recuperado de: http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2013/09/Constitucion-Pol%C3%ADtica-del-Peru-1993.pdf
[6] Blancas, C (2017). Derecho Constitucional. Colección Lo Esencial del Derecho. Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú. pp. 83 y ss.
[7] Alcántara Sáez, Manuel, Mercedes García Montero, y Francisco Sánchez López (2005). Funciones, Procedimientos y Escenarios: Un análisis del Poder Legislativo en América Latina. Salamanca: Ediciones Universidad de Salamanca. p. 255.
[8] Ídem p. 75.
[9] García, V. (2011). Legislativo y Ejecutivo en el Perú. Tercera edición. Lima: Editorial Adrus.
[10] Ídem. pp. 263-268.
[11] Blancas, C (2017). Derecho … Óp. Cit. p. 89.
[12] Blancas, C (2017). Derecho … Óp. Cit. p. 89.
[13] Cairo, O. El juicio político en el Perú. De Iure nª 2, año II. Lima. p. 318.
[14] Blancas, C (2017). Derecho … Óp. Cit. p. 89.
[15] Blancas, C (2017). Derecho … Óp. Cit. pp. 91-92.
[16] Reglamento del Congreso de la República. Recuperado de: https://www.congreso.gob.pe/Docs/files/reglamento/Reglamento/index.html
[17] Reglamento del Congreso de la República. Recuperado de: https://www.congreso.gob.pe/Docs/files/reglamento/Reglamento/index.html
[18] Reglamento del Congreso de la República. Recuperado de: https://www.congreso.gob.pe/Docs/files/reglamento/Reglamento/index.html
