Resumen
El presente artículo desarrolla algunas reflexiones de la prescripción y la caducidad en el procedimiento administrativo disciplinario a partir de la Ley del Servicio Civil.
1. Introducción
Y como dice Eduardo Alighieri: “Quien abusa de su poder, olvida que se tiene poder por algún tiempo (…)”, ya que no todo puede ser absoluto o indeterminado; y ello mismo ocurre con el Ius Puniendi del Estado, que si bien, este poder es necesario para castigar a quiénes atenten contra el ordenamiento jurídico, pero a la vez requiere estar premunido de límites para evitar su ejercicio abusivo. Entre esos límites, encontramos a la prescripción y la caducidad, los cuales marcan un espacio temporal en el poder sancionador de la Administración Pública.
En el presente artículo se abordará de manera breve, la prescripción y la caducidad en el procedimiento administrativo disciplinario, con la finalidad de esbozar algunas reflexiones sobre estas instituciones jurídicas a partir de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil (en adelante LSC).
2. La prescripción
El inciso 13 del artículo 139° de nuestra Constitución Política, señala que la prescripción produce los “efectos de cosa juzgada”; es decir que, si se verifica el cumplimiento del plazo de prescripción para ejercer o exigir algo determinado, el proceso o procedimiento concluye y en consecuencia éste acoge el carácter de cosa juzgada, lo cual en el procedimiento administrativo se denomina “cosa decidida”. Pero ¿Qué se entiende por prescripción? Según Bandeira (2007) “es una limitación al ejercicio tardío del Derecho en beneficio de la seguridad jurídica”; razón por la cual, se ciñe en aquellos supuestos, en los que la Administración por inactividad, deja transcurrir el plazo máximo legal para exigir o corregir conductas ilícitas administrativas, o interrumpir el procedimiento de persecución de una falta durante un lapso de tiempo (como se citó en Zegarra, 2010, p. 208).
En virtud de lo citado, se infiere que la prescripción es una institución jurídica fundada en el decurso del tiempo, donde una vez vencido el plazo legal establecido para perseguir o sancionar una infracción, la autoridad administrativa pierde competencia para castigar a un administrado o la responsabilidad del mismo se extingue y el procedimiento administrativo disciplinario (PAD) concluye.
En la misma línea, es válido lo afirmado por el Tribunal del Servicio Civil (TSC) en la Resolución de Sala Plena N° 001-2016-SERVIR/TSC, veamos:
“(…) la prescripción es una forma de liberar a los administrados de las responsabilidades disciplinarias que les pudieran corresponder, originada por la inacción de la Administración Pública, quien implícitamente renuncia al ejercicio de su poder sancionador. Por lo que, a criterio de este Tribunal, la prescripción tiene una naturaleza sustantiva, y por ende, para efectos del régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la Ley, debe ser considerada como una regla sustantiva” (Fundamento 21).
Así, el referido precedente consideró que la naturaleza del plazo de prescripción es sustantiva, debido a que éste se encontraría vinculada a la comisión de la infracción, mas no a un plazo de naturaleza procedimental. Ahora bien, la aplicación de este plazo a un servidor civil dependerá del momento en que cometió la infracción. De acuerdo a la Directiva N° 02-2015-SERVIR/GPGSC, si la infracción se hubiera cometido posterior al 14 de septiembre del 2014, el plazo de prescripción aplicable será el previsto en la LSC y su Reglamento. En vista a ello, el artículo 94° del referido cuerpo normativo prevé dos momentos:
– Primer momento: para el inicio del PAD
a) Tres (03) años contados a partir de la comisión de la falta.
b) Un (01) año contado a partir de tomado conocimiento de la falta por la Oficina de Recursos Humanos de la entidad, o de la que haga sus veces.
c) Para el caso de los exservidores civiles, el plazo de prescripción es de dos (02) años contados a partir de que la entidad conoció de la comisión de la infracción.
Ejemplo: Si el hecho fue cometido el 20/01/2015, la potestad disciplinaria prescribirá a los tres años de cometida la falta, es decir, el 20/01/2018. Pero si la Oficina de Recursos Humanos de la entidad, toma conocimiento de la falta dentro de aquel periodo (15/01/2018), la potestad disciplinaria ya no prescribiría el 20/01/2018, sino en el plazo de un año de producida la toma de conocimiento de la misma (es decir, el 15/01/2019).
Entonces, cuando el plazo de conocimiento por parte de ORH se superponga al plazo de prescripción contado a partir de la comisión de la falta (3 años), no se tratará de un plazo de prescripción de cuatro (04) años, sino de un plazo aproximado de 3 años y 360 días, ya que dichos plazos no se acumulan, sino se superponen.
En la misma línea, podría presentarse el caso donde los plazos de un (01) año y tres (03) años se superpongan, para ello solo se computará el plazo de conocimiento por parte de ORH (1 año). En base al anterior ejemplo, si la Oficina de Recursos Humanos toma conocimiento de la falta el 10/06/2016, la prescripción operaría el 10/06/2017. Es importante indicar que, si la ORH no toma conocimiento de la falta, no inicia el cómputo del plazo de un año, por lo que si la Secretaría Técnica toma conocimiento de la falta, no se inicia el cómputo del plazo, ya que no constituye una autoridad del PAD.
– Segundo momento: entre el inicio del PAD y el término
El artículo 94° de la LSC indica que la autoridad administrativa podrá resolver el caso dentro de un plazo no mayor a un (01) año, de lo contrario el procedimiento ya habría prescrito. El cómputo de este plazo inicia desde el día siguiente en que el servidor es notificado, hasta la fecha de la emisión de la resolución final. Entonces, si el servidor es notificado con el inicio del PAD el 25/03/2017, la autoridad administrativa podrá emitir la resolución hasta el 25/03/2018.
Finalmente, para realizar el cómputo del plazo de prescripción, es necesario identificar si estamos frente a una (i) infracción instantánea, (ii) una infracción instantánea con efectos permanente, (iii) una infracción continuada o (iv) una infracción permanente; ya que, el inicio del cómputo variará de acuerdo al tipo de infracción que se trate. Para ello, es válido traer a colación lo afirmado por Boyer (2020), quien indica de manera resumida que el cómputo del plazo de prescripción para el primer y el segundo tipo de infracción iniciará a partir del día en que se cometió la infracción; para el tercero, a partir del día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción y para el cuarto, desde el día en que la acción cesó (p. 56).
3. La caducidad
Para Santy (2019), de acuerdo a la Exposición de Motivos del Decreto Legislativo N° 1272, esta figura fue incorporada a la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) para remediar ante la falta de pronunciamiento por parte de la autoridad administrativa en un procedimiento administrativo sancionador en trámite. Asimismo, el autor agrega que la caducidad en el Derecho Administrativo es distinta a su tratamiento en el Derecho Civil, ya que en el primero, el cual es de nuestro interés, está enfocado a los plazos del marco normativo administrativo, que, en caso de mediar la inactividad de la autoridad administrativa, el procedimiento que se encontraba en trámite caducará.
El artículo 259° del TUO de la LPAG, regula a la caducidad administrativa del procedimiento sancionador, estableciendo un plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador. Por su parte, el numeral 247.2 del mismo cuerpo normativo indica que: “las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios”. Este precepto, nos llevaría a inferir que las disposiciones de dicho capítulo serían aplicables de manera supletoria al PAD; no obstante, la Autoridad Nacional del Servicio Civil, mediante su Informe Técnico N° 1438-2018-SERVIR/GPGSC, ha señalado que no es posible la aplicación supletoria del TUO de la LPAG, debido a que las disposiciones de esta Ley, de ser afirmativo su aplicación en el PAD, modificarían la naturaleza de la figura de la prescripción contemplada en la LSC; pues, es de advertir que la figura de la caducidad no ha sido regulado en el régimen disciplinario y erróneamente se ha confundido al plazo de un (01) año entre el inicio del PAD y la emisión de la resolución (art. 94° de la LSC), como un plazo de caducidad; el cual, como se ha visto en el anterior acápite, opera como un plazo de prescripción.
Asimismo, la autoridad administrativa antes mencionada, agrega que “el plazo de caducidad previsto por la LPAG no resulta aplicable al PAD, porque se superpone al plazo de prescripción previsto por la LSC (un año); pues, si se aplicase el plazo de caducidad, el procedimiento no podría reiniciarse, ya que habría prescrito”.
4. Reflexiones finales
La prescripción y la caducidad son instituciones jurídicas que castigan la inactividad de las autoridades administrativas para perseguir o sancionar una infracción. En líneas generales, la prescripción afecta a la responsabilidad administrativa y la caducidad al procedimiento. Por ello, si un procedimiento habría caducado, este podría reiniciarse siempre y cuando no haya prescrito; pero, si este prescribiera, la autoridad administrativa ya no podría perseguir o sancionar al administrado.
En el marco normativo de la LSC, la prescripción posee dos momentos para su aplicación, de las cuales se desglosan supuestos más específicos para su aplicación. La figura de la caducidad en el PAD ha llamado la atención, ya que esta no ha sido regulada en la LSC, en tanto ésta figura contemplada en la LPAG, se superpone al plazo de prescripción previsto por la LSC (un año).
