INTRODUCCIÓN
En el presente trabajo efectuaremos un análisis de la figura del denunciante en el procedimiento administrativo sancionador y su naturaleza jurídica conforme a lo establecido en La Ley de Procedimientos Administrativo General (LPAG), Ley N° 27444, para luego hacer un estudio crítico y reflexivo de la participación y protagonismo del denunciante en el procedimiento disciplinario a propósito de la vigencia de la nueva Ley del Servicio Civil.
Asimismo, desarrollaremos los efectos de la formulación de la denuncia y los supuestos que genera o no, la obligación de la administración de iniciar el procedimiento administrativo, para tal efecto, enunciaremos las teorías que se refieren al tema y finalmente explicaremos las consecuencias jurídicas del reconocimiento de la condición de interesado al denunciante, en el procedimiento administrativo disciplinario.
l.- INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
El artículo 235.1 de la Ley de Procedimientos Administrativo General establece diversas modalidades de iniciación de oficio del procedimiento administrativo sancionador:
“El procediendo sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia”, los cuales son los siguientes:
- Por propia iniciativa del órgano competente encargado de la instrucción, que tenga la potestad de iniciar procedimiento y realizar las investigaciones y demás diligencias que considere oportuno para la determinación de responsabilidad administrativa.
- Por orden superior esta modalidad es conforme al principio de jerarquía donde la autoridad superior ordena a la autoridad competente (autoridad inferior) quien se encuentra vinculado con dicha orden, para el inicio del procedimiento administrativo sancionador.
- Por petición razonada de otros órganos o entidades se refiere al supuesto donde los órganos de la administración pública que no tiene competencia para incoar un procedimiento administrativo, solicitan a la autoridad competente el inicio del procedimiento sancionador, por lo que la resolución definitiva debe ser comunicada al órgano o entidad solicitante, en este caso se hace necesario llevar a cabo las indagaciones previas
- Por denuncia conforme hemos señalado líneas arriba la denuncia consiste en la comunicación de la notitia criminis que va dirigido a la administración (órgano competente) con la finalidad de promover la iniciación de un proceso de oficio o a instancia de un administrado.
ll.- LA FIGURA DEL DENUNCIANTE EN LA LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVO GENERAL
La LPAG en el Artículo 105.1 reconoce el derecho a formular denuncia: (…) Todo administrado está facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que conociera contrarios al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea considerado sujeto del procedimiento. (…), en ese sentido, la presentación de la denuncia constituye derecho de todo administrado para interponer o hacer llegar todo tipo de denuncia a la Administración Pública, como parte del ejercicio de participación ciudadana[1].
La definición de denuncia que ha sido reproducida nos conduce a la noción de denunciante-simple en el procedimiento sancionador; se trata de la persona que presenta una denuncia donde no es necesario que sustente la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo, en razón que la denuncia es meramente facultativo para el administrado, por esta actuación la doctrina[2] considera que el denunciante no debe ser considerado sujeto del procedimiento que se vaya a iniciar, nosotros planteamos que debe ser considerado en el proceso como colaborador, siempre en cuando, el administrado solicite su incorporación al proceso, dicha condición debe ser reconocida especialmente en los procedimiento disciplinario, sobre este aspecto nos pronunciaremos más adelante.
lll.- OBLIGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE INICIAR PROCEDIMIENTO COMO CONSECUENCIA DE UNA DENUNCIA
En esta parte deseo iniciar formulando la siguiente pregunta: ¿La interposición de la denuncia genera para la administración una obligación de iniciar el procedimiento?, para responderla es necesario previamente tomar en conocimiento las posiciones a favor y en contra, que existe sobre el tema a tratar, para luego desarrollar nuestra posición personal.
Una primera posición está fundamentada en la defensa del ejercicio discrecional de la potestad sancionadora, donde la administración pública puede si así lo considera poner en marcha el ius puniendi del Estado. Esta posición tiene como fundamente el principio de oportunidad el cual es recogida entre otros, por GOMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, Iñigo
“la idea conforme a la cual abrir un procedimiento sancionador e imponer una sanción dentro de él y ejecutarla constituye una potestad discrecional de la administración, no un deber jurídico”[1].
[1] Para VIGNOLO CUEVA, Orlando: el artículo 105° de la LPAG define a la denuncia: (…) como una comunicación voluntaria escrita realizada por un administrado para mostrar actuaciones administrativas y privadas “contrarias al ordenamiento”, presentada siguiendo unos requisitos formales flexibles pero preceptivos, que crean en el desarrollo de su tramitación ciertos deberes (de distinta naturaleza) en la Administración y un par de derecho condicionados en favor del denunciante. (…) En Revista de Estudiantes de la Universidad de Piura “IA IUS ESTO”, año 3, número 6, p 159.
[1] Para MORÓN URBINA Juan Carlos: “… De lo expuesto se comprende con facilidad que al no poseer el denunciante un derecho ni interés legítimos en la imposición del castigo que le permita obtener una satisfacción jurídicamente relevante, carece de la base jurídica indispensable para ser parte en el procedimiento, y como tal, interponer válidamente algún recurso administrativo…” En Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, 9a edición, Gaceta Jurídica.
[1] GOMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, Iñigo. “Derecho Administrativo Sancionador Parte General”. Editorial Thomson Reuter: Navarra, 2010, p. 729
Un segunda posición en la doctrina está orientado a reconocer el “principio de oficialidad u obligatoria”, el cual rechaza la potestad discrecional de la administración al momento de determinar el inicio o no del procedimiento sancionador, recogiendo como fundamento el principio de igualdad y seguridad jurídica sobre el particular LASAGABASTER refiere:
“la administración no puede legalmente sancionar con criterios discrecionales (…) de tal forma que el ilícito administrativo no puede dejar de ser sancionado por el libre albedrío de la administración actuante”.
Sobre la base de lo expuesto, consideramos que la Administración cuando se trata de denuncias formuladas por los ciudadanos, quienes ponen en conocimiento de hecho(s) antijurídico(s) y ejercen sus derechos ciudadanos, no puede ejercer discrecionalmente[1] su facultad de iniciar o no, procedimiento sancionador sin fundamentación, porque de poco serviría que las normas prevean la posibilidad de que el ciudadano ejerza su derecho a formular denuncias, y la administración decide en base a su discreción no tomar ninguna medida[2].
[1] En el presente caso se configura una discrecionalidad mayor, el Tribunal Constitucional en el Exp. 0090-2004 AA/TC fundamento 8 ha señalado “…La discrecionalidad mayor es aquélla en donde el margen de arbitrio para decidir no se encuentra acotado o restringido por concepto jurídico alguno. Por ende, el ente administrativo dotado de competencias no regladas se encuentra en la libertad de optar plenariamente…”
[2] Al respecto, Juan Igartua Salaverría, citando a Eduardo García de Enterría, [“Principio de legalidad, conceptos indeterminados y discrecionalidad administrativa”, Revista española de Derecho Administrativo, disco compacto, Madrid, Civitas Ediciones, Revista N.º 092, octubre – diciembre de 1996], precisa que “la Administración, está obligada a justificar las razones que imponen la decisión en el sentido del interés público de una manera concreta y específica y no con una mera afirmación o invocación abstracta”.
IV. EL DENUNCIANTE EN EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO “LEY DEL SERVICIO CIVIL”
Con fecha 04 de julio de 2013 ha sido publicado en el Diario Oficial El Peruano la Ley n.° 30057 “Ley del Servicio Civil” -en adelante la Ley, el cual tiene por finalidad establecer las reglas necesarias para promover un Servicio Civil meritocrático, idóneo, orientado al ciudadano y la protección de los intereses generales, con el propósito que el Estado brinde servicio de calidad a través de un mejor servicio civil, así como, promover el desarrollo de las personas que lo integran.
4.1. El Inicio del procedimiento disciplinario.
En la Ley, el inicio del procedimiento administrativo disciplinario se inicia de oficio o a pedido de una denuncia formulado por personas natural[1] que tome conocimiento de la comisión de una falta disciplinaria, el Artículo 93.1 de la Ley reconoce el “principio de oficialidad u obligatoria”, en el sentido que la Administración está en la obligación de pronunciarse sobre la procedencia o no, del inicio del procedimiento administrativo, como consecuencia de la denuncia formulada por los administrados y notificar su decisión, el cual es un acto administrativo sujeto al control jurisdiccional: “…Cuando la comunicación de la presunta falta es a través de una denuncia, el rechazo a iniciar un proceso administrativo disciplinario debe ser motivado y notificado al que puso en conocimiento la presunta falta, si estuviese individualizado…”, es decir, constituye un avance importante en la limitación de la discrecionalidad de la administración, sin embargo, no se reconoce el derecho a la protección de la identidad, a ser informado de la iniciación del procedimiento y otros derechos, que a continuación desarrollaremos:
[1] Considero que también debería legitimares a las personas jurídicas para ejercer su derecho a formular su denuncia conforme a señalado REBOLLO PUIG, Manuel “… Los tribunales, pese a que su doctrina general de que sólo está legitimados quien obtiene un beneficio directo con la sanción conduciría a otra conclusión, se muestran más flexibles cuando se trata de asociaciones que actúan en defensa de intereses colectivos (….) Pero lo cierto es que los tribunales se muestran más dispuestos a encontrar este interés legítimo colectivo en la imposición de sanciones que el interés legitimo individual …” En Derecho Administrativo Sancionador, Editorial Lex Nova, Valladolid 2010, p.507
GOMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, Iñigo. “Derecho Administrativo Sancionador Parte General”. Editorial Thomson Reuter: Navarra, 2010, p. 729
[1] En el presente caso se configura una discrecionalidad mayor, el Tribunal Constitucional en el Exp. 0090-2004 AA/TC fundamento 8 ha señalado “…La discrecionalidad mayor es aquélla en donde el margen de arbitrio para decidir no se encuentra acotado o restringido por concepto jurídico alguno. Por ende, el ente administrativo dotado de competencias no regladas se encuentra en la libertad de optar plenariamente…”
[1] Al respecto, Juan Igartua Salaverría, citando a Eduardo García de Enterría, [“Principio de legalidad, conceptos indeterminados y discrecionalidad administrativa”, Revista española de Derecho Administrativo, disco compacto, Madrid, Civitas Ediciones, Revista N.º 092, octubre – diciembre de 1996], precisa que “la Administración, está obligada a justificar las razones que imponen la decisión en el sentido del interés público de una manera concreta y específica y no con una mera afirmación o invocación abstracta”.
4.1.1.Derecho a la protección de la identidad
En la Ley se establece que cualquier persona que considere que un servidor civil ha incurrido en conductas que tengan las características de falta disciplinaria deberán informar de manera escrita o verbal a la Secretaria Técnica[1], sin embargo, no se regula la protección que deben tener las personas naturales cuando denuncian hechos irregulares cometidos por el servidor civil, considero que la Alta Dirección de las entidades públicas, deberían adecuar las medidas para garantizar la reserva de la identidad de las personas que denuncia hechos ilegales e irregulares, conectando para tal efecto el régimen disciplinario con el régimen de protección al denunciante regulado por la Ley n.° 29542, Ley de protección al denunciante en el ámbito administrativo y de colaboración eficaz en el ámbito penal[2].
[1] La Secretaria Técnica en la Ley del Servicio Civil esta cargo del Secretario Técnico, que debe ser de preferencia abogado, quien realizará labores correspondiente al órgano de instrucción, es decir, se encargará de impulsar la fase de instrucción, elaborando la propuesta de resolución sobre las actuaciones administrativa más importante
[2] Cabe señalar, que el 22 de junio del año 2010 ha sido publicado en el diario oficial El Peruano la Ley N° 29542 Ley de Protección al Denunciante en el Ámbito Administrativo y de Colaboración Eficaz en el Ámbito Penal la misma cuya finalidad es proteger y otorgar beneficios a los funcionarios, servidores públicos o cualquier ciudadano que formule denuncia sobre hechos arbitrarios o ilegales que ocurran en las entidades públicas, por lo que en el reglamento de la Ley deberá remitirse a los mecanismos de protección al denunciante en el ámbito administrativo, regulados por la referida norma.
4.1.2.El derecho a ser informado del inicio del procedimiento y otros derechos.
Como advertimos líneas arriba la Ley solo reconoce el derecho de los denunciante a conocer el rechazo o improcedencia del inicio del procedimiento administrativo disciplinario y no reconoce el derecho a ser informado del inicio del procedimiento, el antecedente inmediato del reconocimiento de este derecho, la encontramos en el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora español, el artículo 11.2 in fine indica que “cuando se haya presentado una denuncia, se deberá comunicar al denunciante la iniciación o no del procedimiento cuando la denuncia vaya acompañada de una solicitud de iniciación” y, en correspondencia con ello, el artículo 13.2 dispone que “el acuerdo de iniciación… se notificará al denunciante, en su caso”. En ese sentido, es necesario ampliar la esfera jurídica del denunciante con la finalidad que colabore en el desarrollo del proceso administrativo disciplinario, reconociéndole su derecho a ser informado del inicio del procedimiento.
Toda hace indicar que el legislador a considerado otorgar un alcance restringido al denunciante en el procedimiento administrativo disciplinario, el cual es conforme a la experiencia en el procedimiento administrativo español, sin embargo, considero que el denunciante debería tener mayor protagonismo al reconocérsele el derecho de hacer alegaciones o proponer pruebas, sin embargo, el hecho de no comunicarle la resolución final convierte al denunciante en sujeto limitado en su derecho a la tutela judicial efectiva[1].
La Secretaria Técnica en la Ley del Servicio Civil esta cargo del Secretario Técnico, que debe ser de preferencia abogado, quien realizará labores correspondiente al órgano de instrucción, es decir, se encargará de impulsar la fase de instrucción, elaborando la propuesta de resolución sobre las actuaciones administrativa más importante [1] Cabe señalar, que el 22 de junio del año 2010 ha sido publicado en el diario oficial El Peruano la Ley N° 29542 Ley de Protección al Denunciante en el Ámbito Administrativo y de Colaboración Eficaz en el Ámbito Penal la misma cuya finalidad es proteger y otorgar beneficios a los funcionarios, servidores públicos o cualquier ciudadano que formule denuncia sobre hechos arbitrarios o ilegales que ocurran en las entidades públicas, por lo que en el reglamento de la Ley deberá remitirse a los mecanismos de protección al denunciante en el ámbito administrativo, regulados por la referida norma.
[1] Si bien es cierto el derecho a la tutela judicial efectiva es atribuible al denunciante interesado, dado el importante papel desempeñado por el denunciante, sería conveniente que este derecho se extendiese también al denunciante -simple, otorgándole la posibilidad de contradecir las resoluciones que ponen fin a los procedimientos administrativos, para tal efecto debería reconocérsele interés legítimo el cual implica una reforma legislativa.
V. EL INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO
La Ley implícitamente regula la categoría de interesado a los servidores civiles que comenten faltas disciplinarias, que según su gravedad, pueden ser sancionados con suspensión temporal o con destitución, previo proceso administrativo y que son ellos los legitimados originarios para participar activamente en el desenvolvimiento del procedimiento disciplinario, ejerciendo sus derechos y garantías procesales.
En ese sentido, es conveniente determinar si el denunciante-simple que a través de su denuncia contra un servidor civil, logra que la Administración inicie un procedimiento administrativo disciplinario ¿Puede considerársele denunciante-cualificado que ostenta un derecho o interés legítimo?, sobre el particular existen dos posiciones
La primera posición es desarrollado por la jurisprudencia española en sendas sentencias emitidas por el Tribunal Supremo Español (TSE), donde se establece que el denunciante no tiene un interés legítimo en los procedimientos disciplinarios: “… en el procedimiento disciplinario el denunciante pierde la única posibilidad que tiene de poder ser parte, y que consiste en la atribución de un interés legítimo. Y es que, puesto que la resolución de este tipo de procedimientos sólo puede consistir en la sanción o no del inculpado, el Tribunal Supremo ha estimado que ninguna de esas dos posibilidades produce un beneficio o perjuicio cierto en la esfera jurídica del denunciante, y que, por consiguiente, no puede considerarse que ostente un interés legítimo…”[1].
Un segunda posición es planteada por MARTINEZ YAÑEZ Nora María[2], donde sustenta la posibilidad de ampliación del estatus del denunciante mediante una nueva interpretación del concepto de interés legítimo desde el beneficio moral e interés difuso “Si bien no es posible ser parte interesada en un procedimiento sancionador alegando un mero interés por la legalidad, hay dos aspectos dentro del concepto de interés legítimo que, a través de una interpretación más amplia y flexible, sí podrían propiciar la aceptación del interés por la legalidad como pauta válida de legitimación en el procedimiento sancionador: se trata del beneficio moral y de los intereses colectivos”.
Nosotros consideramos que la discusión sobre el reconocimiento del interés legítimo a favor de los denunciante, está sujeto a reformas legislativas, pero si consideramos que en el caso de los procedimientos disciplinarios iniciados, los denunciantes deberían convertirse en colaboradores del procedimiento administrativo, siempre en cuando lo soliciten formalmente, porque a través su intervención en el proceso permitirá mejorar la tutela de protección del adecuado funcionamiento y prestigio de la administración público y permitiría dotar a las autoridades administrativas de elementos de juicios más completos, su participación consistiría solo en la potestad de hacer alegaciones y proponer pruebas, por lo que n acogemos a una posición intermedia.
[1] Esta doctrina está recogida en sendas sentencias emitidas por el tribunal supremo español tales como: SSTS de 23 de febrero del 2000 (Ar. 2000/2652), de 17 de Marzo del 2000 (Ar. 2000/3274) de 8 de febrero del 2000 (Ar. 2000/1591 y 2000/1593), de 16 de julio de 1999 (Ar. 1999/6958), de 13 de julio de 1999 (Ar. 1999/6886), de 2 de julio de 1999 (Ar. 1999/6829), de 2 de junio de 1999 (Ar. 1999/5752), de 5 de noviembre de 1999 (Ar. 2000/627), de 10 de diciembre de 1999 (Ar. 2000/605), de 16 de octubre de 1998 (Ar. 1998/8144), de 9 de octubre de 1998 (Ar. 1998/8139), de 10 de julio de 1998 (Ar. 1998/7835) , de 4 de septiembre de 1998 (Ar. 1998/7046), entre otras.
[2] En su trabajo intitulado: PROBLEMAS JURÍDICO-PRÁCTICOS DE LA FIGURA DEL DENUNCIANTE EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, trabajo tiene su origen en una investigación realizada para la institución del Valedor do Pobo.
CONCLUSIONES
El denunciante en la Ley de Procedimientos Administrativo General es una figura jurídica que ha sido recogida con determinados matices, conforme a los lineamientos legales de la Ley 30/1992 de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común Español, donde el denunciante no cuenta con la condición de interesado en los procedimientos sancionadores iniciados.
La administración en aquellos supuestos que debe decidir sobre el inicio o no, del procedimiento administrativo sancionador, como consecuencia de una denuncia formulada por un ciudadano, no puede ejercer una discrecionalidad mayor, entendiendo como tal la existencia de la facultad plena de decidir sobre determinada situación.
En los procedimiento administrativo disciplinarios, donde la administración decide iniciar el procedimiento como consecuencia de una denuncia formulado por ciudadano, debe ser considerado en el proceso administrativo como colaborador, teniendo la facultad de hacer alegaciones y proponer pruebas, ello implica un reconocimiento expreso en el reglamento de la Ley del Servicio Civil.
