El presente análisis aborda la situación actual del régimen disciplinario en el Perú, teniendo como objetivo principal: a) realizar un balance ejecutivo, b) identificar las principales debilidades y c) proponer mejoras y cambios en la tramitación de los procedimientos administrativo disciplinario (PAD) a cargo de la administración pública. Desde el año 2014, cuando se estableció que los procesos administrativos disciplinarios contra servidores públicos bajo los regímenes laborales (D.L 276, D.L 728 y D.L 1057) debían someterse a las reglas disciplinarias de la Ley del Servicio Civil (Ley N° 30057) se dio un paso radical y apresurado hacia la uniformización de la potestad disciplinaria para dichos regímenes laborales, pero también, se crearon muchas dudas en su concepción y que a la fecha podemos identificar importantes avances.
I.- Influencia inicial del Derecho Laboral Público
Es importante señalar que, al inicio de la implementación del régimen disciplinario, la principal influencia provenía del derecho laboral público, tal como se puede evidenciar con la emisión de los primeros precedentes del Tribunal del Servicio Civil (TSC) tales como: criterio para la evaluación del despido laboral, reglas para la aplicación de la remuneración total para el cálculo de subsidios y bonificaciones y aplicación del principio de inmediatez precedentes primigenios anclados a una lógica laboralista, así como la tipificación residual del Código de Ética de la Función Pública, que al contener reglas y normas genéricas, su uso ponen en riesgo el respeto a los principios de legalidad y tipicidad y además en el reconocimiento de algunos conceptos y categorías del derecho laboral propias de una relación de subordinación (empleador-trabajador).
Camino a un procedimiento administrativo disciplinario garantista.
La influencia del Tribunal Constitucional (TC), a través de sus diversos pronunciamientos sobre el derecho administrativo sancionador peruano, especialmente desarrolladas en las sentencias del año 2019 y 2024 sobre la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República (CGR), ha permitido, de alguna manera, alinear el procedimiento administrativo disciplinario con las reglas del ius puniendi único del Estado. Asimismo, ha contribuido a concretizar y configurar la correcta aplicación de principios fundamentales, como: legalidad, tipicidad, culpabilidad y razonabilidad.
En esta línea, el Tribunal del Servicio Civil (TSC) ha dado un giro importante en la emisión de sus precedentes, a partir del año 2019 pronunciándose sobre aspectos clave para la correcta aplicación e interpretación del PAD, bajo la línea del derecho administrativo, tales como:
- La adecuada tipificación de las faltas disciplinarias.
- La aplicación de criterios de gradualidad en las sanciones.
- Aplicación de eximentes y atenuantes en el PAD.
- La debida impugnación de los actos disciplinarios.
Estos pronunciamientos marcan un avance importante hacia la consolidación de un régimen disciplinario acorde con los principios del derecho constitucional y los fundamentos del procedimiento administrativo, más aún, que las sanciones posen un efecto de perdida de derecho como resultado de un ilícito, por lo que en un sistema democrático obliga extremar las precauciones para que dichas medidas se adopten respetando los derechos básicos de las personas con una correcta verificación de la existencia de la falta disciplinaria.
II.- Debilidades estructurales del régimen disciplinario peruano.
Sin embargo, persisten debilidades estructurales que deben ser atendidas y las cuales he podido identificar en mi experiencia como secretario técnico de procedimiento administrativo disciplinarios, los que pongo en consideración para la sana crítica, reflexión y debate.
1. Autoridades del Proceso Disciplinario:
- Falta de especialización de las autoridades del PAD:
Se presentan situaciones donde los jefes inmediatos asumen repentinamente la condición de instructor o sancionador. Por lo tanto, asumen funciones adicionales a las responsabilidades principales que tienen en la entidad. Muchos de estos profesionales carecen de formación en derecho administrativo sancionador y casi siempre recurren al apoyo de la secretaria técnica del PAD o designan a un abogado de su área con poca o casi nula experiencia en la atención de expedientes PAD. - Riesgo de prescripción de los expedientes disciplinarios:
Existe un alto riesgo debido a la falta de control y atención de los casos. Al no ser su actividad principal, dejan correr el tiempo para su atención. Además, se puede identificar un «espíritu de cuerpo» con los investigados “compañeros de trabajo”, disponiendo el archivo, rebajando muchas veces la sanción o dejando prescribir los hechos.
2. Figura del Secretario Técnico del PAD:
- Independencia comprometida:
En algunas entidades, este puesto no es independiente y puede estar sujeto a presiones políticas o administrativas, lo que compromete su imparcialidad. En el caso de los secretarios técnicos de los gobiernos locales y regionales, elegidos por los concejos municipales y regionales (LEY Nº 31433), el grado de independencia estaría más en tela de juicio por los mecanismos de elección y designación, el cual es más político que técnico. Esto se agrava al habilitar la posibilidad de designar en dicho puesto a personal directivo de confianza. - Falta de dedicación exclusiva:
La Ley N° 30057, al regular la figura del secretario técnico, habilita su ejercicio como función adicional al puesto ocupado. Esta situación impide una dedicación exclusiva a las funciones de investigación, precalificación y apoyo a las autoridades del PAD. Además, no existe en la ley o reglamento una exigencia de especialización o experiencia en la tramitación de procesos disciplinarios, por lo que hay muchos secretarios técnicos en los diferentes niveles de gobierno que desconocen la dinámica, categorías y metodologías del derecho disciplinario.
III.- Propuestas de Reforma y mejoras
1. Asentar las bases del Derecho Administrativo Sancionador en la tramitación de los PADs
- El régimen disciplinario debe desprenderse de influencias laboralistas y consolidarse como un sistema con rasgos propios del derecho administrativo sancionador, sometido a las reglas de la convencionalidad y constitucionalidad.
- Debe respetar principios fundamentales como:
- Presunción de inocencia.
- In dubio pro disciplinado:
(…) connota una importancia determinante dentro del derecho disciplinario, debido a que si no está probado debidamente dentro de un proceso un hecho que determinaría si se cometió una falta disciplinaria o no, en teoría esta persona a disciplinar siempre debería resultar exonerada de toda responsabilidad disciplinaria (…). - Legalidad y tipicidad de las faltas disciplinarias.
- Derecho a la última palabra.
- La potestad disciplinaria debe propender a servir a la administración para el cumplimiento de su función constitucional de servicio público eficaz, en beneficio de la ciudadanía y con respeto a la legalidad:J.A SANTAMARÍA PASTOR señala que la potestad disciplinaria tiene consecuencias correctivas y es consecuencia de la jerarquía y la potestad organizativa.
2. Reforma a la Secretaría Técnica del PAD
- Crear un cuerpo especializado de secretarios técnicos, elegidos por concurso público, bajo la conducción de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) para garantizar la independencia e imparcialidad en los procesos disciplinarios.
- La secretaría técnica debe incorporarse dentro del nivel funcional de la alta dirección de las entidades públicas.
- Este cuerpo debe estar compuesto exclusivamente por abogados con especialidad en derecho administrativo sancionador, derecho probatorio y experiencia en procesos disciplinarios.
3. Reestructuración de las Autoridades del PAD
- Modificar la Ley N° 30057 respecto a las autoridades del PAD, donde:
- La investigación preliminar y fase instructora estén a cargo del secretario técnico.
- La fase sancionadora esté a cargo de una Comisión Especial:La Comisión Especial estaría integrada por un representante de capital humano, asesoría legal y alta dirección o los que hagan las veces.
- La imposición de sanciones como suspensión y destitución sea responsabilidad de esta comisión.
- En los casos donde la prognosis de la sanción sea una amonestación escrita, el órgano sancionador será el jefe inmediato.
- Las nuevas autoridades del PAD tendrían competencia para todos los servidores públicos de la entidad, incluidos los que tienen la condición de funcionarios públicos, conforme a la organización interna.
4. Reformas al Procedimiento
- Prohibir las denuncias anónimas:
- Evitar que se utilicen como herramienta para menoscabar la dignidad de los trabajadores.
- Solo admitir aquellas denuncias donde exista un real interés de colaborar con la entidad y aportar las pruebas necesarias.
- En casos de denuncias por actos de corrupción, deben seguir tratándose bajo los alcances de la Ley N° 29542.
- Reducir el tiempo de investigación:
- Establecer plazos más cortos y controles estrictos para evitar dilaciones injustificadas y la prescripción de casos.
- Para faltas leves, el plazo para la investigación y sanción debe ser de tres (03) meses.
- Para faltas graves, el plazo debe ser de seis (06) meses.
- Establecer la definición de faltas disciplinarias:
- Incorporar criterios claros de antijuricidad para garantizar que las conductas sancionables sean verdaderamente perjudiciales para el servicio público o los intereses de la entidad.
Este artículo buscan evaluar y proponer cambios al régimen disciplinario peruano, garantizando que sea, eficaz y alineado con los principios fundamentales del derecho constitucional y derecho administrativo sancionador, análisis y críticas que pongo a consideración de los interesados para iniciar el debate por un nuevo régimen disciplinario dentro del marco de la Ley N° 30057.
¹ Docente Universitario de la UNMSM y secretario técnico del PAD.
² Resolución de Sala Plena N.° 002-2010-SERVIR/TSC.
³ Resolución de Sala Plena N.° 001-2011-SERVIR/TSC.
⁴ Resolución de Sala Plena N.° 003-2010-SERVIR/TSC.
⁵ Si las faltas no están tipificadas ni cuentan con habilitación legal, perseguirlas puede ser arbitrario y propenso a abusos o arbitrariedades.
⁶ STC 0020-2015-PI/TC y STC 0026-2021-PI/TC.
⁷ (…) connota una importancia determinante dentro del derecho disciplinario, debido a que si no está probado debidamente dentro de un proceso un hecho que determinaría si se cometió una falta disciplinaria o no, en teoría esta persona a disciplinar siempre debería resultar exonerada de toda responsabilidad disciplinaria (…).
⁸ J.A SANTAMARIA PASTOR señala que la potestad disciplinaria tiene consecuencias correctivas y es consecuencia de la jerarquía y la potestad organizativa.
⁹ La Comisión Especial estaría integrada por un representante de capital humano, asesoría legal y alta dirección o los que hagan las veces.
¹⁰ Solo en aquellos casos donde la prognosis de la sanción sea amonestación escrita, el que hace las veces de órgano sancionador, será el jefe inmediato.
