Resumen
El presente trabajo se centra en analizar el acto administrativo, su concepto, sus elementos, su eficacia y también la nulidad del mismo; en el plano doctrinal y legislativo.
El acto administrativo anteriormente fue un evento independiente del procedimiento administrativo, mientras que, en la actualidad, la ley le ha otorgado una preponderancia e independencia, colocándola al inicio de la legislación administrativa peruana más importante; al mismo nivel del procedimiento administrativo propiamente dicho.
1. Introducción
El acto administrativo es la unidad fundamental del procedimiento administrativo, pues, con la emisión de un acto administrativo, la administración modifica una situación de hecho de un particular en virtud de su potestad otorgada.
Por ello, en el presente trabajo se conceptualizará que es el acto administrativo, a través de un tratamiento doctrinal y legislativo; sus elementos de validez también serán explicados para una mejor comprensión del concepto general.
A continuación, se explicará sobre la eficacia del acto administrativo, porque se debe recordar que un acto puede ser válido, pero no necesariamente será eficaz; por ende, se tratará sobre este punto y sobre la notificación del acto.
Finalmente se tocará acerca de la nulidad del acto administrativo, sus causales, efectos y alcances; y cuando el acto viciado queda confirmado.
2. El acto administrativo, aproximaciones
Comúnmente se puede conceptualizar o definir una categoría o institución jurídica desde varios ángulos, éstos pueden ser doctrinales, legislativos, jurisprudenciales, entre otros. Para definir qué es el acto administrativo, en el presente trabajo se recurrirá a la doctrina y la legislación peruana.
En el año 2002, García de Enterría definió al acto administrativo como «(…) la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo; realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria» [1]; de esta definición se puede extraer la parte de «declaración de voluntad de la administración», ya que dicho concepto también es parte de la definición que le otorgó al acto administrativo la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG).
Por su parte, la LPAG [2] en su artículo 1° conceptualiza al acto administrativo como:
Artículo 1° Concepto de acto administrativo
1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de la entidad que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
El legislador incorporó la definición del acto administrativo dentro de la norma fundamental del procedimiento administrativo peruano, con el fin de estandarizar el concepto de acto administrativo y generar uniformidad jurídica para una eficiente actuación de las entidades públicas al momento de que ellas ejerzan sus potestades administrativas.
El profesor Morón Urbina [3], al analizar lo mencionado por la LPAG, explica que los elementos conceptuales del acto administrativo son seis y deben de configurarse necesariamente todos, para que sea un acto administrativo, éstos son: Una declaración de cualquiera de las entidades; que esté destinada a producir efectos jurídicos externos; que sus efectos recaigan sobre derechos, intereses y obligaciones de los administrados; en una situación concreta; en el marco del derecho público; y puede tener efectos individualizados o individualizables.
Entonces, sólo será un acto administrativo la declaración de la entidad que contenga los elementos conceptuales mencionados previamente; ya que si falta un elemento dicha declaración podrá ser un acto de administración interna, o, un comportamiento material.
El acto de administración interna regula la propia administración de la entidad, con lo cual sus efectos también son retenidos dentro de la Administración Pública, es decir que tienen una eficacia limitada. [4]
Por otro lado, los comportamientos materiales o hechos administrativos subjetivos, son toda actuación física u operativa de un órgano administrativo de una entidad para adquirir, modificar, transferir o extinguir relaciones jurídicas; éstas no nacen propiamente de la declaración de voluntad de la entidad, pero sí, generan efectos administrativos. [5]
3. Elementos de validez del acto administrativo
El acto administrativo requiere de presupuestos que lo revistan de validez, estos elementos de validez son indispensables para su formación, sin vicios o ausencias. Así mismo, el profesor Morón nos menciona que, «La existencia del acto administrativo depende del cumplimiento correcto de sus elementos esenciales de validez» [6]; por su parte la LPAG, menciona los requisitos de validez en su artículo 3°, éstos son: Competencia; Objeto o contenido; Finalidad Pública; Motivación; y Procedimiento regular. A continuación, se explicará cada uno de ellos.
3.1. Competencia
La competencia está referida a las atribuciones o prerrogativas que ostenta una entidad parte de la administración, bajo determinados parámetros; Morón refiere también que en la definición existen dos factores: «La potestad atribuida al órgano u organismo a cargo de la función administrativa y el régimen de la persona o conjunto de personas que, revestidos de funciones administrativas, representan al órgano u organismo titular de la competencia». [7] Es decir, que la entidad y el funcionario que suscribe el acto administrativo estén en la condición de emitir un acto válido.
El profesor Morón hace hincapié en señalar que, a diferencia del derecho civil, donde la capacidad del agente se presume; en el derecho administrativo, la incapacidad es la regla general mientras no haya una norma en contrario. [8]
Los criterios con los que se determina la competencia señalados por la LPAG [9], son:
- Por la materia: Son aquellas actividades que por ley puede realizar un órgano administrativo.
- Por el territorio: Está referido al espacio en donde es legal el ejercicio de la función pública, o por una demarcación territorial.
- Por el grado: El nivel dentro de la entidad que ocupa el órgano que emite el acto.
- Por el tiempo: Momento en que el acto emitido por un órgano es válido de acuerdo a sus facultades administrativas.
Otro señalamiento sobre la competencia está referido a la aptitud del funcionario, es decir que, quien ejerce un cargo y por ello las potestades, debe de haber sido designado regularmente y estar en funciones al momento de emitir el acto administrativo. De igual manera ocurre con un órgano colegiado, se exige que el acto administrativo se haya dictado respetando el quorum mínimo para tal fin. [10]
3.2. Objeto o contenido ajustado a derecho
El objeto del acto administrativo está referido a la decisión tomada, al sentido que se le da al acto; pudiendo ser dicha decisión positiva o negativa; así lo menciona la LPAG, en el numeral 2 de su artículo 3°; y también en el artículo 5° del mismo; mencionando que el objeto debe ser «lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación».
Finalmente se dice que el contenido debe estar ajustado a derecho, es decir que la decisión que se tome en el acto administrativo debe estar en concordancia con las leyes y la constitución.
3.3. Finalidad Pública
La actividad administrativa debe de procurar satisfacer el interés general, si bien se sabe que el acto administrativo emitido gira ante un caso en particular, este acto será válido, siempre y cuando salvaguarde el interés público y no de algún beneficio propio o de terceros.
En consecuencia, se debe dejar de lado la posibilidad de emitir actos administrativos para satisfacer intereses privados de los funcionarios públicos de manera directa o indirecta; por lo tanto, entendamos que el acto administrativo ha sido emitido en virtud de la competencia otorgada al funcionario o a la entidad. [11]
El profesor Morón Urbina indica que se vulnera dicha finalidad pública en tres supuestos: Se persigue un fin personal del funcionario; se persigue una finalidad distinta de la administración; y, cuando se persigue una finalidad en favor de un tercero. [12]
3.4. Motivación
El presupuesto de motivación del acto administrativo tiene su fundamento en el principio general del deber de motivar las decisiones, es decir fundar la decisión que adopte la administración en razones de derecho; este principio fue recogido por la LPAG, en el artículo 3°, numeral 4, y también en el artículo 6°.
La motivación de las decisiones administrativas permite que el administrado conozca las razones que ha tomado la administración al momento de resolver un asunto que le compete, a nivel jurídico y fáctico; de manera clara y precisa.
Con ello se otorga seguridad jurídica al administrado y predictibilidad en la administración cuando en el futuro se diriman controversias similares; en respeto también del principio de debido procedimiento administrativo; en esa línea Marcial Rubio indica lo siguiente: «La motivación de las resoluciones es esencial para el principio de defensa. Cuando ella no aparece, se produce indefensión en las resoluciones respectivas». [13]
De la misma manera el Tribunal Constitucional ha señalado a través de diversas sentencias que la administración pública tiene el deber de motivar sus decisiones, por ejemplo, en el Expediente Nº 684-97-AA/TC se menciona sobre la motivación y relevancia dentro del debido procedimiento «el motivar debidamente las resoluciones emitidas por las autoridades competentes para ello». [14]
Cuando el acto administrativo no reviste la motivación adecuada, existen dos efectos para el acto que no fue motivado; el primero es la nulidad del mismo, cuando se haya omitido la motivación o hubiere infracción normativa; y el segundo efecto es, la emisión de un nuevo acto para enmendar el anterior, siempre y cuando exista una motivación incongruente, imprecisa, insuficiente o parcial. Adicionalmente a ello, el funcionario que cometió la infracción del deber de motivar, será responsable administrativo. [15]
3.5. Procedimiento regular
Para que el acto administrativo sea válido; finalmente deberá de cumplir con el procedimiento predeterminado por la ley o las propias prácticas administrativas; [16] es decir deben de concurrir el procedimiento administrativo como tal, la forma en la que se dictó el acto, y las formalidades propias durante y después de la emisión del acto administrativo.
El procedimiento regular tiene su fundamento en la certeza de la propia administración pública al momento de emitir el acto, otorgando seguridad jurídica a los administrados y a los intereses públicos. [17]
4. Eficacia del acto administrativo
Una vez se haya comprobado la validez del acto administrativo, lo siguiente es la producción de efectos jurídicos del mismo; para Guzmán Napurí, la eficacia es «la capacidad para producir efectos jurídicos» [18]; ya que puede existir la posibilidad que el acto administrativo sea válido, pero no eficaz.
El primer párrafo del artículo 16° de la LPAG indica que el acto administrativo es eficaz desde el momento en que la notificación legalmente realizada produce sus efectos; puesto que, el acto administrativo válido que no se comunica o transmite a su destinatario, no va a generar vinculación jurídica con ningún administrado; es por ello que desde que el interesado toma conocimiento de la existencia del acto, éste se vuelve eficaz. [19]
De esa manera, el acto administrativo traspasa la frontera interna de la administración, para cumplir con su finalidad y producir sus efectos en los interesados; para ello se debe verificar los tiempos, es decir, la fecha de emisión del acto, la fecha de notificación del acto y finalmente la fecha desde que se encuentra vigentes sus efectos.
5. La obligación de notificar el acto administrativo
La LPAG establece en su artículo 18° que la notificación del acto administrativo la realiza de oficio la administración, así mismo, se menciona que debe hacerse en día y hora hábil, salvo regulaciones especiales. La doctrina indica que la notificación constituye el acto de transmisión de la administración para iniciar la eficacia del acto administrativo. [20]
Toma importancia que el legislador haya incluido los términos de hora hábil y día hábil, dicha inclusión está fundada en el principio del debido procedimiento administrativo y el principio de predictibilidad, ya que no es usual ni predecible que la administración notifique un acto en fines de semana, en horario nocturno o días feriados; usualmente el horario hábil es el mismo en el que la entidad apertura su mesa de partes; con ello se salvaguarda la seguridad jurídica del administrado.
El artículo 19° de la LPAG, establece la dispensa de notificación formal para actos administrativos que hayan sido emitidos en su presencia; y cuando el administrado haya tomado conocimiento del acto administrativo mediante su acceso directo.
La LPAG también regula las modalidades de notificación [21], las cuales son la notificación personal en el domicilio del administrado; mediante correo, telegrama u otro medio que permita fehacientemente comprobar la notificación; y también por publicación en el Diario Oficial El Peruano. Con la digitalización del Procedimiento Administrativo (Dec. Leg. N° 1452), también se ha incluido la notificación electrónica de los actos administrativos, que consiste en notificar actos administrativos a los administrados a través del correo electrónico, o un sistema de casillas electrónicas oficial de la propia entidad.
Finalmente, en el caso que la notificación tenga algún vicio, la administración deberá de notificar nuevamente en forma válida al administrado, con lo que, los plazos empezarán a correr desde la fecha de la nueva notificación válidamente realizada, sin perjuicio alguno para el administrado.
6. Nulidad del acto administrativo
En principio todo acto administrativo es válido siempre que se dicte en concordancia con el ordenamiento jurídico; para Cortez [22] un acto administrativo será válido «desde el momento en que este se adecua perfectamente al molde de las exigencias del ordenamiento jurídico y el Derecho». El acto administrativo será válido, mientras su pretendida nulidad no sea declarada por la autoridad competente
6.1. Causales de nulidad
Son reguladas en el artículo 10° de la LPAG, las causales son las siguiente:
- La contravención a la Constitución.
- El defecto u omisión de algún requisito de validez.
- Los actos expresos, o los aprobados por aprobación automática, o por silencio administrativo positivo; mediante los cuales se adquieren derechos o facultades contrarias al ordenamiento jurídico.
- Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicte como consecuencia de ella.
La nulidad se solicita mediante medio impugnatorio idóneo; por lo tanto es en el momento de resolver dicho medio que la autoridad competente declara la nulidad del acto por una de las causales establecidas.
6.2. Efectos de la nulidad
La declaración de la nulidad conlleva efectos declarativos y retroactivos a la fecha del acto; una vez declarado nulo, los administrados ya no están obligados a su cumplimiento. Finalmente cabe la posibilidad de que ya no se puede nulificar un acto administrativo, pues el acto ya se consumó o resulta imposible retrotraer sus efectos; en ese caso, solo queda imputar responsabilidad para el funcionario, y en el extremo una indemnización para el administrado perjudicado.
6.3. Alcances de la nulidad
El artículo 13° de la LPAG indica que la declaración de nulidad de un acto administrativo alcanza a los actos posteriores en el procedimiento, si es que existe una vinculación con el acto nulo. Refiere también que la nulidad parcial del acto administrativo no tendrá efectos respecto de las otras partes del acto que son independientes.
En virtud del principio de eficacia, la LPAG señala la conservación de todos los actos procedimentales, cuyo contenido hubiese permanecido en igual sentido de repetirse las actuaciones [23]
7. Conservación del acto administrativo
El legislador estableció que cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento de sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora; con lo que se mantiene la validez del acto.
La conservación del acto administrativo tiene tres características, Morón [24] indica los siguientes:
- El acto administrativo debe estar afectado por un vicio no trascendente.
- La competencia para enmendar o conservar el acto compete a la misma autoridad.
- Es necesario un segundo acto de enmienda.
Así mismo, se requiere para la conservación de ciertos presupuestos [25], los cuales son:
- El acto con un contenido impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación.
- El acto con motivación insuficiente o parcial.
- El acto con un vicio que no cambie el sentido de la decisión final en aspectos importantes, y que no se vulnere el debido procedimiento.
- Cuando de superarse el vicio, por la nulidad, la decisión sería la misma.
- El acto emitido con omisión de documentación no esencial.
A pesar de la conservación del acto administrativo, subsiste la responsabilidad administrativa para el funcionario que dispuso dicho acto.
8. Reflexiones finales
El acto administrativo es parte fundamental del procedimiento administrativo en sí; al punto que el legislador en la nueva modificatoria de la ley, le ha otorgado un orden preponderante dentro del marco normativo, y lo ha desarrollado detalladamente para una mejor comprensión conceptual, pero, sobre todo, para otorgar predictibilidad y seguridad jurídica.
Se resalta la finalidad pública del acto administrativo, constituyendo no sólo una disposición que afecta positiva o negativamente a un administrado; también con la emisión del acto, la administración pública, reafirma su sentido del fin general y servicio público, otorgando seguridad jurídica y respeto del debido procedimiento a los administrados.
Se debe recalcar la importancia que la legislación le otorga a la notificación del acto administrativo, la eficacia del acto va de la mano con el respeto del debido procedimiento; se entiende que solo cuando la decisión de la entidad ha sido correctamente comunicada al administrado, será eficaz, pero, sobre todo, esa eficacia será justa.
Referencias
[1] García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás (2002). Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Civitas Ediciones. Madrid. p. 33
[2] Ley del Procedimiento Administrativo General – Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS
[3] Morón Urbina, Juan (2020). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo I. Gaceta Jurídica. Lima
[4] Morón Urbina, Juan (2020). Óp. Cit. pp. 253-254
[5] Morón Urbina, Juan (2020). Óp. Cit. p. 217
[6] Morón Urbina, Juan (2020). Óp. Cit. p. 222
[7] Morón Urbina, Juan (2020). Óp. Cit. p. 222
[8] Morón Urbina, Juan (2020). Óp. Cit. p. 222
[9] Artículo 3° – Ley del Procedimiento Administrativo General – Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS
[10] Morón Urbina, Juan (2020). Óp. Cit. p. 223
[11] Morón Urbina, Juan (2020). Óp. Cit. p. 224
[12] Morón Urbina, Juan (2020). Óp. Cit. p. 224
[13] Rubio Correa, Marcial (2005). La Interpretación de la Constitución según el Tribunal Constitucional. Lima: Fondo Editorial PUCP. pp. 137-141
[14] Espinoza-Saldaña, Eloy (2000). Exigibilidad de un debido proceso en los procedimientos administrativos. Derecho y Sociedad Nº 15. Lima. p. 89
[15] Morón Urbina, Juan (2020). Óp. Cit. p. 246
[16] Morón Urbina, Juan (2020). Óp. Cit. p. 226
[17] Morón Urbina, Juan (2020). Óp. Cit. p. 227
[18] Guzmán Napurí, Christian (2011). Tratado de la Administración Pública y del Derecho Administrativo. Ediciones Caballeto Bustamante. p. 159
[19] Morón Urbina, Juan (2020). Óp. Cit. p. 281
[20] Morón Urbina, Juan (2020). Óp. Cit. p. 288
[21] Artículo 20° – Ley del Procedimiento Administrativo General – Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS
[22] Cortez Tataje, Juan (2011). La nulidad del acto administrativo. En: Manual de la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica. p. 158
[23] Morón Urbina, Juan (2020). Óp. Cit. p. 272
[24] Morón Urbina, Juan (2020). Óp. Cit. pp. 274-275
[25] Artículo 14° – Ley del Procedimiento Administrativo General – Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS
