1. Introducción
La particularidad de un procedimiento trilateral recae en un régimen diferente a los comúnmente conocidos, procedimiento ordinario o general. Considerado como un Procedimiento Especial cuyas directrices están enfocadas en resolver conflictos o sancionar al administrado que infringe la normativa de la función administrativa.
La importancia de ahondar en dicho procedimiento surge de conocer a cabalidad la naturaleza y su materialización en las actuaciones que devienen de un procedimiento administrativo, en específico cuando se hace efectivo un procedimiento en materia de protección al consumidor.
2. Procedimiento especial
Los procedimientos especiales regulados en el TUO de la Ley de Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG), se agrupan en el Título IV del mencionado texto en el que se hace referencia al procedimiento trilátera y sancionador, dado que tienen un régimen distinto al ordinario o general por la singularidad de la materia, los plazos procedimentales, la forma de actuación, los requisitos y pautas especiales que rigen al procedimiento especial, entiéndase trilateral o sancionador.
En ese sentido, González Navarro refiere que, «los procedimientos especiales requieren la confluencia de dos requisitos, esto es, una tramitación diferenciada de las pautas generales y la singularidad de la materia aplicable al caso» (p. 19) [1].
En virtud a ello, los procedimientos especiales administrativos son distintos a los regulados en los procedimientos generales tradicionales o bilaterales donde el administrado recurre a la Administración Pública a hacer valer su petición mediante una solicitud informal, pudiendo ser denegada o amparada.
Sin embargo, en los procedimientos especiales, tanto trilateral como sancionador, el administrado no recurre a la Administración Pública en busca de una petición para beneficio propio o de un tercero, sino para solicitar que resuelva una controversia contra otro administrado -trilateral- o indicar que se sancione a un tercero por infringir los recursos o la legalidad de la función administrativa, donde el informante deja de tener legitimidad para dársela a la Administración y sea esta la que en base a su criterio inicie un procedimiento de investigación y, probablemente, sanción – sancionador-.
En ese sentido, los procedimientos especiales se regulan por funciones, criterios y principios distintos a los generales, por ello en el Título IV de la LPAG regulan sus propios procedimientos aplicables al caso en concreto, aunado a que existen diversidad de reglamentos o directivas que maneja cada institución obteniendo criterios particulares.
Así que, en el presente artículo analizaremos lo referido al procedimiento administrativo trilateral, cuasijurisdiccional o triangular como lo denominó en su momento el maestro y jurista GIUSEPPE CHIOVENDA.
3. Funciones del procedimiento administrativo trilateral
La función administrativa es, en palabras de Morón Urbina, lo más parecido a la función típicamente jurisdiccional [2], al respecto es preciso señalar que justamente una de las razones de que los tribunales administrativos resuelven controversias era la descongestión de la función jurisdiccional y permitir que la Administración Pública por el carácter técnico y especial de sus conocimientos y labores resuelva controversias de manera similar a la del Poder Judicial, pero en la vía administrativa y con conocimientos técnicos en la materia.
La función del procedimiento administrativo trilateral, se basa en lo que en la Teoría General del Proceso se le denomina como heterocomposición, esto es, darle a un tercero imparcial e independiente la facultad de resolver controversias o conflictos entre una parte -pretendiente- y otra -resistente-, lo que hoy en día se conoce como reclamante o reclamando en la vía administrativa.
Como bien lo precisa el profesor Gómez Apac (2011),
«(…) El esquema del procedimiento trilateral es muy parecido al del proceso civil, donde demandante y demandado discuten sobre intereses privados. La diferencia estriba en que el procedimiento trilateral está presente el interés público, el cual convive con los intereses privados en controversia. Si no hubiera interés público, no tendría razón de ser la presencia de la autoridad administrativa. Y es la presencia de intereses privados disponibles en conflicto lo que justifica la aplicación de determinadas instituciones jurídicas» [3]
Es en ese sentido, que a la Administración Pública se le delegó dicha facultad de resolver controversias en materias particulares como filtro para no sobre cargar al Poder Judicial, claro está que si alguna de las partes no está satisfecha con lo resuelto por la Administración, tiene el derecho de terminar su petición vía jurisdiccional, a través del denominado proceso contenciosos administrativo, por ello, no del todo la figura de la Administración para resolver conflictos resuelve que el Poder Judicial se deslinde de dicha competencia, dado que sigue vigente el control jurisdiccional a la facultad de resolver controversias de la Administración en claro parámetro a la separación de poderes y que el Poder Judicial es la última instancia de resolución de conflictos por excelencia.
Por ello que a la función de la Administración para resolver conflictos se le asemeja a la función cuasijurisdiccional, es decir, tribunales o colegiados que en voto mayoritario o unánime resuelves solicitudes de una parte u otra para declarar el mejor derecho a alguna de ellas.
Prueba de ello tenemos la función de los tribunales administrativos de los órganos reguladores como Ositran, Osinergmin, Osiptel, Sunass que resuelven en última instancia controversias de reclamos. Asimismo, existen tribunales como el de Osce o Indecopi o Sunat en el denominado Tribunal Fiscal, que resuelven conflictos y sus decisiones también tiene carácter de cosa decidida.
4. Principios aplicables al procedimiento administrativo trilateral
Al respecto, el procedimiento administrativo trilateral se caracteriza por su especialidad en la regulación de principios, si bien no de deslindan del todo de los principios generales del derecho administrativo, sino que hay una atenuación respecto a otras y una mayor rigidez respecto a otras como citaré a continuación.
En ese sentido, como lo precisaría Guzmán Napurí (2016),
«(…) los principios del procedimiento trilateral tienen una figura intermedia entre el procedimiento administrativo clásico o bilateral y el proceso judicial, al notar una mayor rigidez y formalidad a nivel del procedimiento trilateral que el que encontramos en el procedimiento administrativo general, mientras que el procedimiento administrativo bilateral es eminentemente informal (…)» [4]
En esa línea, el profesor Guzmán resalta la preponderancia del principio de preclusión respecto al cumplimiento de los plazos establecidos a cada parte, toda vez que, si no se cumple, la Administración, en su deber de imparcialidad y neutralidad, tiene el deber de imponer la misma carga a cada parte; en esa línea, si una de las partes no subsana el requerimiento dentro del plazo, la otra parte la puede objetar u observa y debe ser tomado en cuenta por la Administración, claro está que no es tan rígido o formal como el poder judicial, ya que la parte que no subsanó en el plazo puede recurrir al principio de informalismo del procedimiento general y le sea aplicado al caso concreto.
Por otro lado, está la atenuación del principio de verdad material, dado que se debe, en primer lugar, priorizar al principio de verdad formal, esto es, valorar los documentos, anexos y medios probatorios que las partes presenten al proceso, no teniendo la autoridad porque suplir a los administrados de dicha carga que les compete, tanto en la presentación de la denuncia a una como en los descargos del otro.
Mientras que, por lo demás, los principios del derecho administrativo y procedimiento administrativo general son de aplicación directa al procedimiento trilateral, pese a la especialidad, con las precisiones de los mencionados, pero a través del D.L. 1272 se transversalizó dichos principios a todos los procedimientos especiales en aras de una mayor protección al administrado.
5. Tramitación del procedimiento administrativo trilateral
Para referirnos a la tramitación, primero se hará hincapié en la competencia, puesto que, para iniciar una resolución de conflictos vía administrativa, se prevé, en primer lugar, que la autoridad que va a recepcionar el reclamo o denuncia tenga la competencia material, territorial, grado, cuantía y tiempo, es decir, si un administrado quiere hacer un reclamo ante una operadora de celulares por una falla en el corte de su servicio de internet y la dirige a Indecopi, pues, este último no tendría la competencia, sino Osiptel.
En ese sentido, se le declararía improcedente su solicitud, por lo cual, muchas veces en el desconocimiento de la materia, no se es diligente con ello, menos cuando un usuario del servicio de internet lo presenta por si solo, aunado a que vía administrativa no es obligatorio la defensa cautiva, por lo cual, se tiene que asesorar en los servicios de atención de cada institución para orientar a los administrados a canalizar sus reclamos.
Por ello, para canalizar el inicio de la tramitación es claro que se tiene que analizar los mismos requisitos que los que se necesita en la vía civil, vale decir, los presupuestos procesales de la demanda que, en la vía administrativa serían, los presupuestos de la denuncia o reclamo tales como: competencia del juez, capacidad procesal, que quiere decir la aptitud para comparecer ante el reclamo, siendo legitimado materialmente al respecto para proceder procedimentalmente y, por último, los requisitos del reclamo; por ejemplo, en la vía de Indecopi se precisa que toda denuncia sea acompañada de formularios y autorizaciones para notificaciones electrónicas, más aún dado el contexto de peripandemia que atravesamos al amparo del D.L. 1505.
En ese orden de ideas y ya que tocamos el tema de servicio de regulación en el mercado, más específicamente de Indecopi, señalaremos a continuación o nos enfocaremos en el procedimiento en materia de protección al consumidor.
6. Procedimiento en materia de protección al consumidor
Dada la diversidad de procedimientos administrativos trilaterales, en el presente artículo nos enfocaremos en la materia de protección al consumidor, ya que, desde nuestro punto de vista, la más ordinaria y regular del mercado, toda vez que los usuarios recurren a ella en busca de tutela inmediata para proteger sus derechos de consumidores ante la falla del mercado natural como la asimetría informativa.
Al respecto, la asimetría informativa son los conocimientos especializados que tiene una parte -proveedor- de la relación de consumo en detrimento de la otra -consumidor-, por lo que la parte que tiene los conocimientos especializados es la que debe trasladar la información más relevante del producto o servicio que presta al consumidor para que este decida en base a información oportuna, veraz, suficiente, de fácil comprensión, apropiada y fácilmente accesible para la toma de decisión del consumidor.
Ya que, es el proveedor quien tiene mayor información al respecto como lo precisaría el numeral 7 del art. IV del Código de Protección y Defensa del Consumidor, Ley N° 29571.
Es con este Código que se regula la parte sustantiva o material de los derechos protegidos por el consumidor; mientras que, la parte procedimental o formal la encontramos en la actual Directiva N° 001-2021-COD-INDECOPI (en adelante, la Directiva).
Si bien, la aplicación de los procedimientos en materia de protección al consumidor como de otras materias se rigen por sus normas o directivas especiales, recordemos que la aplicación de la LPAG es supletoria al respecto y directa, siempre y cuando, tutele más al administrado.
Por lo que, al respecto, en materia de protección al consumidor se aplicará la directiva en mención como la LPAG.
6.1. Formas de iniciación
Las denuncias ante el Indecopi, como lo precisa Guzmán Napurí son a iniciativa de parte, si son procedimientos trilaterales, o de oficio si son procedimientos sancionadores [4], ambas con competencia de Indecopi, quien tiene una función bipartita o mixta de dichas competencias, esto es, inicia procedimientos de oficio ante una falla en el mercado generada por proveedores como la concertación de precios que impactan en el mercado como también inician procedimientos de parte para resolver conflictos entre consumidores – proveedores.
En el presente trabajo nos enfocaremos en las denuncias ante Indecopi, en los procedimientos administrativos trilaterales, donde un consumidor se apersona al Indecopi a pretenderle que resuelva un conflicto suscitado por alguna infracción que habría cometido el proveedor en perjuicio de un interés particular.
La postulación se da con la presentación por mesa de partes de la denuncia del consumidor, donde se le requerirá unas cuestiones de forma, pero atenuada, como son los formularios de denuncia, autorizaciones de notificaciones electrónicas, hechos narrados de manera cronológica en hoja aparte adjuntando sus medios probatorios y el Boucher del pago por concepto de tasa administrativa ascendente a S/. 36.00 soles como lo precisa el Texto Único de Procedimientos Administrativos (en adelante, TUPA) que toda entidad lo tiene.
Asimismo, antes de trasladar la denuncia y sus adjuntos al proveedor, se pasa por un filtro de admisibilidad, es decir, la autoridad que evalúa el caso va verificar que los hechos sean claros, que haya legitimidad, que la acción no haya prescrito, que sea competencia de Indecopi, por ejemplo, si supera las 3 UIT es competencia de la Comisión de Protección al Consumidor o si la materia es inapreciable en dinero como trato diferenciado o discriminación, caso contrario, si no supera dicho monto es competencia del Órgano Resolutivo de Procedimientos Sumarísimos, aunado a que las competencias de este último también versa sobre falta de atención a reclamos o requerimientos de información, métodos abusivos de cobranza y demora o falta de entrega del producto.
Estos plazos de admisión a trámite son un promedio de diez (10) días hábiles, posterior a ello se imputa los cargos y se emite la Resolución de Inicio de Procedimiento Administrativo que contiene el resumen de los hechos cronológicos, la imputación de cargos y la tipificación de infracciones al Código de Consumidor que el proveedor hubiera cometido.
6.2. Traslado de denuncia y descargos
En ese sentido, una vez emitida la Resolución N° 01 o Admisorio, se corre traslado al proveedor en un plazo no mayor a cinco (05) días hábiles para que presente sus descargos en un plazo similar, dentro de esta resolución se tiene que indicar que al proveedor se le otorga (05) días hábiles para presentar sus descargos mediante la mesa de partes presencial o virtual.
Una vez que se concluye con la notificación, se espera dicho plazo para que proveedor presente los descargos, el proveedor una vez cumplido dicho plazo tiene que presentar sus descargos dentro de hasta el último día hábil para tenerlo como apersona y presentado sus descargos.
Con la presentación de descargos por mesa de partes, ingresa al organismo competente, quien le dará trámite, lo evaluará, hará otro filtro de forma atenuada como la presentación de poderes actualizados de proveedor en caso sea una persona jurídica, de lo contrario, solo se verificará que se haya cumplido con los requisitos señalados en el Admisorio y solo enfocándose en los puntos controvertidos, vale decir, los que se le imputan al proveedor, aunado a solicitar audiencia de conciliación o la diligencia de inspección junto con los medios probatorios que avalen sus descargos.
Si pasado el filtro de forma atenuada, la autoridad verifica que se cumplió con los requisitos procede a emitir la Resolución N° 02 como traslado de descargo hacia el reclamante para que tome conocimiento de qué es lo que está indicando el proveedor, si reconoce la pretensión bajo la figura del allanamiento -reconocer las pretensiones- o reconocimiento -reconocer las pretensiones más la veracidad de los hechos-, sino también la puede contradecir en todos sus extremos o parcialmente.
Dicho descargo se le pone inmediatamente de conocimiento al denunciante para que lo analice y, de creerlo conveniente, rebatirlo en el menor tiempo posible, dado que el plazo para emitir la resolución final es de treinta (30) días hábiles de notificada la imputación de cargos, entonces para evitar que el plazo le venza antes que entre a despacho para resolver tiene que presentar su absolución de descargo a la brevedad para que la autoridad lo valore y decida en base a este último escrito
Sin perjuicio de ello, en caso proveedor no presente, dentro del plazo de cinco (05) días hábiles, sus descargos bajo el principio de unidad de vista lo puede hacer posterior a dicha fecha, pero no tendrá opción a que se pueda allanar a la pretensión y evitar una posible sanción, puesto que, si bien se valora el escrito, se evalúa la conducta procedimental, al menos para amonestar en caso se allane fuera del plazo de descargo.
6.3. Formas de conclusión
En ese orden de ideas, existen formas de conclusión de la denuncia que regula la LPAG como la Directiva son los medios regulares como la emisión de la resolución final que decide sobre el fondo y dentro del plazo establecido para declarar su admisibilidad, procedibilidad o fundabilidad.
Sin perjuicio de ello, existen mecanismos alternativos de conclusión de procedimientos que regula la LPAG como la Directiva en mención y son los siguientes: conciliación, mediación y la transacción extra proceso en el que de manera mediadora y preventiva las partes en un procedimiento trilateral acuerdan llegar a una solución sin esperar que la autoridad emita una resolución final que puede ser perjudicial para alguna de las partes, por ello es que estas figuras alternas de solución de conflictos son priorizadas, dado que lo que busca la autoridad también es que las partes de manera directa o por medio de Indecopi pongan fin a su controversia y así se de una protección no solo al consumidor, sino a todos los agentes económicos del mercado para garantizar el principio pro mercado.
6.4. Recursos a interponerse
Los medios impugnatorios a interponerse son los regulados, en primer lugar, en la LPAG y seguidamente por la Directiva en mención, que al respecto precisan que son tres los mecanismos.
Reconsideración; es el recurso que permite al administrado volver a sustentar sus alegatos a cambio de presentación de un medio probatorio
Apelación; el recurso de apelación, lo que permite es apelar la decisión de fundabilidad al superior jerárquico para que resuelva en mejor criterio normativo
Revisión; a raíz del D.L. 1272 se lo redujo residualmente, en tanto se es la excepción y urgencia; aplicable solo a casos excepcionales como el tema minero.
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA
Y, para concluir, se le pone nulidad, no porque sea un recurso, sino un hibrido, esto es, declara sin efecto el acto impugnable como revoca dicha decisión,
6.5. Consentimiento o cosa decidida
Conforme a lo ya manifestado, la resolución final no apelada, es decir, consentida o la que siendo apelada agotó todos los mecanismos impugnatorios que la ley ampara se considera que la resolución final de primera o segunda instancia respectivamente causa estado o es cosa decidida, no puede ser cosa juzgada, dado que aún hay un mecanismo impugnatorio que es el proceso contencioso administrativo, siendo competencia del Poder Judicial declarar su revocatoria, nulidad o confirmarlo.
7. Ejecución de Resoluciones
Mientras que, si no se interpone dicho recurso impugnatorio vía jurisdiccional, la resolución final que causa estado se puede ejecutar vía administrativa, que como cita Guzmán Napurí, el acto administrativo de por sí contiene el mecanismo de ejecutividad, esto es, que por su sola emisión, notificación y firmeza es obligatorio al destinatario; mientras que la ejecutoridad, es el poder de recurrir vía ejecución forzosa para proceder con su cumplimiento [5].
Estos mecanismos de ejecución forzosa tienen niveles y proporción, pudiendo ser la compulsión sobre la persona la más lesiva y tiene que ver cuando se impone una obligación personalísima de no hacer o soportar donde se podrá ejecutar la compulsión sobre la persona en los casos en que la ley expresamente lo autorice y dentro del respeto a sus derechos fundamentales y dignidad, la ejecución coactiva es la más utilizada cuando hay un interés público en su cumplimiento y ante obligaciones de dar, hacer o no hacer, la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado y la multa coercitiva cuando tienen que ver con actos personalísimos en los que no proceda la compulsión sobre la persona del obligado o, procediendo la compulsión, la administración no la estimara conveniente o actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona, estas se imponen sucesivamente hasta velar por su cumplimiento.
En el caso de procedimientos trilaterales al haber un interés particular y no público es que el mecanismo recurrido, idóneo, necesario y proporcional es la multa coercitiva, dado que al no haber un interés público en su cumplimiento, sino particular se procede con la menos lesiva de las ejecuciones forzosas.
Es así que la LPAG en el inc. 6 del art. 205° del TUO señala que en caso de procedimientos trilaterales y que el mecanismo de multa coercitiva no sea efectiva y célere, el administrado que se haya visto beneficiado con el acto administrativo que causa estado tiene su derecho expedito para recurrir vía judicial a través del proceso único de ejecución, dado que las medidas correctivas allí ordenadas constituyen títulos ejecutivos conforme al art. 713 inc. 4 del Código Procesal Civil.
Es el claro ejemplo de las resoluciones que emite Indecopi, devenido de un procedimiento trilateral donde actúa como tercero imparcial que resuelve un conflicto de intereses entre las partes, emitiendo medidas correctivas que pueden ser ejecutadas mediante la multa coercitiva y si no es efectiva, vía proceso de ejecución por el mecanismo de título ejecutivo.
8. Reflexiones Finales
A manera de conclusión, el procedimiento trilateral también llamado cuasijurisdiccional o triangular como lo denominaría el profesor Giuseppe Chioovenda en su momento en referencia a la heterocomposición de las decisiones por un ente imparcial, neutral e independiente quien resuelva sus controversias.
Al respecto, se aplican principios constitucionales en la vía administrativa atenuados a comparación de la vía judicial porque, como se mencionó, se cuida que la finalidad, interés público, no tenga tanta incidencia al respecto y se aplique en base al derecho del consumidor al respecto.
Se cuide al procedimiento administrativo trilateral en su aplicación y su finalidad, esto es, resolver controversias entre usuarios o partes para satisfacer pretensiones en base a principios aplicables al mejor derecho.
[1] Gonzales, C. (2016). Manual del Procedimiento Administrativo General, Segunda Edición. Instituto Pacífico S.A.C.
[2] Morón, J. (2016). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, 14° Edición. Gaceta Jurídica S.A.
[3] Gómez H. (2016). El procedimiento trilateral: ¿cuasijurisdiccional?, Derecho Administrativo, N° 10. Círculo de Derecho Administrativo, PUCP, Lima, 2011 págs. 16-23
[4]Guzmán, C. (2016). Manual del Procedimiento Administrativo General, Segunda Edición. Instituto Pacífico S.A.C.
[5] Decreto Supremo 004-2019-JUS [D.S.], Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General, 25 de enero de 2019
[6] Directiva 001-2021-COD-INDECOPI, Directiva Única que regula los Procedimientos de Protección al Consumidor, 01 de mayo de 2021
