Resumen
La responsabilidad subjetiva a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional fue marcando terreno para su positivización en una norma con rango de ley y con un enfoque transversal en relación a que todo título de imputación en la vía administrativa tiene que ser con dolo, culpa o negligencia; proscribiéndose así la responsabilidad objetiva como regla en todo procedimiento administrativo sancionador, volviéndose excepcional en casos donde la ley lo permita y tenga que ver con un marcado interés nacional.
1. Introducción
En el presente artículo analizaremos la aplicación del principio de culpabilidad o responsabilidad subjetiva para el procedimiento administrativo sancionador peruano, desde la luz de su entrada en vigor con la tipificación, a finales del año 2016 del Decreto Legislativo 1272 que introdujo en la Ley de Procedimiento Administrativo General peruano la figura de la “Responsabilidad Subjetiva”, actualemente regulada en el inc. 10 del art. 248° del Decreto Supremo 004-2019-JUS.
Figura que no hace más que traer a colación pronunciamientos ya establecidos y consolidados por el Tribunal Constitucional Español y, haciendo un cros constitucional, por el Tribunal Constitucional Peruano que recogen ya basta jurisprudencia en la que se indica que es un principio limitativo del ius puniendi y aplicable a todo procedimiento donde el Estado ejecute su función punitiva en contra de todo ciudadano.
En ese orden de ideas, daremos a conocer al lector la definición del principio de culpabilidad, la posición del Tribunal Constitucional, la aplicabilidad a raíz de su positivización y de su presunción como regla en todo procedimiento administrativo sancionador.
2. La Responsabilidad Subjetiva
La responsabilidad subjetiva o principio de culpabilidad implica en palabras de Warthon Castañeda como la exigencia de que el administrado haya actuado a título de dolo, culpa o, al menos, negligencia para que pueda ser sancionada su conducta como ilícita y, por ende, merecedor de un castigo estatal por la infracción a un deber de cuidado [1].
Es decir, la responsabilidad subjetiva es el deber de imputar, al menos, a título de culpa o negligencia, no presumiéndose el dolo en sentido estricto, sino como ultima ratio, para garantizar el pleno respeto de otro principio constitucional como la presunción de inocencia.
3. Principio Límite del Ius Puniendi
La responsabilidad subjetiva o principio de culpabilidad o responsabilidad para el Derecho Penal tiene una larga data, es sin duda alguna, junto a los principios de legalidad, tipicidad, irretroactividad y proporcionalidad límites al ius puniendi del Estado, toda vez que sirven de contención a la persecución estatal y de garantía al respeto irrestricto de los derechos fundamentales en un Estado Constitucional de Derecho; garantizados para frenar los abusos del aparato coercitivo y punitivo del Estado.
En ese sentido, el maestro Guzmán Napurí sostiene que, el principio de culpabilidad tiene su origen en el Derecho penal, pero que, con ciertos matices, es extrapolado al Derecho administrativo para tutelar los derechos de los administrados en el procedimiento administrativo aplicándose de distinta manera y ajustándose a ciertas particularidades propias del Derecho administrativo que son distintas a las funciones jurisdiccionales [2].
Posición que, indubitadamente, no compartimos y lo desarrollaremos más adelante, pero que sí compartimos en el extremo de función limitativa de los abusos en la represión punitiva del Estado contra todo ciudadano que la integra.
4. Pronunciamientos del Tribunal Constitucional
Dentro de la basta jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional peruano, traeré a colación a dos jurisprudencias; la primera el Exp. 2868-2004-AA/TC, que al respecto sobre el principio de culpabilidad establece lo siguiente: “(…) es un límite a la potestad sancionadora del Estado. Desde este punto de vista, la sanción penal o disciplinaria, solo puede sustentarse en la comprobación de una responsabilidad subjetiva del agente infractor. En ese orden de ideas, no es constitucionalmente aceptable que una persona sea sancionada por un acto o una omisión de un deber jurídico que no le sea imputable”. (subrayado nuestro) [3].
Asimismo, el caso ya conocido del Exjuez Supremo, Walde Jáuregui, recaído en el Exp. 1873-2009-PA/TC, respecto a la sanción disciplinaria de destitución impuesta por el extinto CNM, en el que lo inhabilitan de la función por haber violado el principio de la inmutabilidad de la cosa juzgada dictada en una sentencia firme.
Al respecto, el Tribunal Constitucional en el fundamento 12 dijo lo siguiente: “(…) existen puntos en común, pero tal vez el más importante sea el de que los principios generales del Derecho penal son de recibo, con ciertos matices, en el Derecho administrativo (…)”
Así, dentro de estos principios citados por el tribunal constitucional en el fundamento 12, dentro de los cuales cita a los principios de legalidad, tipicidad, proporcionalidad, está el literal c) donde precisa que: “el principio de culpabilidad establece que la acción sancionable debe ser imputada a título de dolo o culpa, lo que importa la prohibición de la responsabilidad objetiva; esto es, que solo se puede imponer una sanción si es que la conducta prohibida y su consecuencia estén previstas legalmente. (subrayado nuestro) [4].
5. Positivización del Principio de Culpabilidad en la Ley 27444
A fines del año 2016, dentro del paquete de reformas a la simplificación administrativa, se encuentra, quizá, la reforma más innovadora y relevante a la Ley de Procedimiento Administrativo General, esto es, la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 1272 que, entre otras cosas, introdujo en el Art. 248° el inciso 10, referido al principio de culpabilidad como basamento de todo procedimiento administrativo sancionador para ponerle límites al ius puniendi del Estado, pero ahora, en la vía administrativa.
Esto, si bien, no era del todo novedoso, puesto que ya había pronunciamientos del TC con anterioridad a su entrada en vigencia que reconocía al principio de culpabilidad como límite del poder coercitivo y punitivo del Estado, es loable su dación, dado que las autoridades al no tener orden legal, y las jurisprudencias al respecto no tenían el carácter de vinculante, pues, simplemente no aplicaban en pro del administrado el principio de culpabilidad para tutelar sus derechos, en especial el de presunción de inocencia.
En ese sentido, es con la positivización del referido principio que las autoridades están vinculadas a dicho precepto para respetar la valoración del contexto e intencionalidad del infractor para razonar la sanción a imponer, y si esta es a título de dolo o culpa, que en muchos casos es atenuante de responsabilidad o, hasta, eximente de la misma.
Se da un gran paso hacia el respeto irrestricto de los derechos fundamentales tutelados en la constitución referentes a la proscripción de la responsabilidad objetiva en todo proceso sancionador, independientemente si es penal, administrativo funcional o disciplinario.
Esto a raíz de la mal llamada extrapolación de los principios del derecho penal al administrativo con el cambio de ciertos matices aplicados a la administración, digo mal llamada, porque a seguir del maestro Rebollo Puig, nuestro sistema punitivo sigue el modelo de la tesis de la unidad del ius puniendi del Estado [5].
Es decir, el Estado es uno solo y como tal, sanciona de la misma manera y bajo los mismos cánones en sede penal o administrativa, ya sea en la vía jurisdiccional o administrativa respectivamente pero siempre aplicando los principios limitativos del ius puniendi en ambos casos, sin necesidad de mutarlos de uno al otro, sino de aplicarlos tan solo por venir del Estado y estar bajo tutela de protección a los derechos fundamentales de los ciudadanos.
6. La regla de la Responsabilidad Subjetiva
Bajo el contexto mencionado y, dada la entrada en vigencia del D.L. 1272, se establece que la responsabilidad administrativa es subjetiva, presumiéndose así, la generalidad de su aplicación, siendo la regla y no la excepción. Estableciéndose así, que una sanción debe ser imputada a título de dolo, culpa o al menos negligencia, proscribiéndose como en la vía penal la responsabilidad objetiva.
A manera de ejemplo, si un funcionario de la ONPE, camino al VRAEM para la entrega de las cédulas de sufragio es testigo de la presencia de presuntos terroristas que se acercan a él, y este en su temor arroja dichas actas al río para no ser asesinado, debería ser sancionado. Pero con la responsabilidad subjetiva, se evita llegar a ello, toda vez que se analizarán otros factores más que la sola literalidad de la ley.
Si bien, la Ley Orgánica de Elecciones y la Ley Orgánica de ONPE con sus respectivos reglamentos sancionan dicho proceder, pues, con la regla de la aplicación de la responsabilidad subjetiva, se tendría que analizar la intencionalidad, el contexto, la coacción sobre él, etc. Ya no aplicándose la sanción de manera objetiva y literal de la ley, puesto que hay una causa de negligencia y justificación para ponderar su eximente o atenuación, según corresponda.
7. La excepción de la Responsabilidad Objetiva
Ante los argumentos expuestos, la responsabilidad objetiva se redujo a la residualidad de su aplicación, siendo aplicado solo a casos excepcionales y salvo la ley o decreto legislativo lo disponga; por ejemplo, si un propietario de un taxi alquila su carro a su amigo y este el día de trabajo se pasa la luz roja porque se vio obligado, debido a que estaba siendo apuntado con un arma de fuego al interior del taxi, ocasionando choques a los bienes públicos como alumbrados.
Si la autoridad municipal o la policía, a través de la foto papeleta identifica ese proceder, multará al titular del taxi, mas no al arrendatario o tampoco analizará las causas de negligencia ocasionados al interior, esto es, el chofer estaba siendo coaccionado con un arma de fuego el día de los hechos que modifican la imposición de sanción, dado el contexto a valorar.
Sin embargo, si se aplicara la responsabilidad objetiva, el responsable de los daños a los bienes públicos será el propietario desde la aplicación de las normas de tránsito.
En ese sentido, se ve que la responsabilidad objetiva debe ser aplicado de manera excepcional y solo cuando la ley lo habilite para casos concretos como: servicios públicos, competencia desleal en el mercado o temas ambientales.
8. Conclusiones
A manera de conclusión, es relevante la positivización del principio de culpabilidad a través de una norma con rango de ley y de carácter general para su aplicación transversal a todas las autoridades al momento de identificar una infracción e imponer una sanción.
Se debe valorar más aspectos como la negligencia o la culpa, dado que la tesis de la unidad del ius puniendi del Estado es uno solo, y no de exclusividad penal, toda vez que la sanción emana del Estado y no solo del juez penal, sino de toda autoridad con potestad, a través de ley, para hacerlo.
[1] Warthon, M. (2019). Tratamiento del Principio de Culpabilidad en el Procedimiento Administrativo Sancionador Peruano y la Controversia Surgida con la Aplicación de la Responsabilidad Objetiva. Pontificia Universidad Católica del Perú. https://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/handle/20.500.12404/13935
[2] Guzmán, C. (2016). Los Procedimientos Administrativos Sancionadores, Primera Edición. Gaceta jurídica S.A.
[3]Sentencia del Tribunal Constitucional EXP. 2868-2004-AA/TC, https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/02868-2004-AA.pdf
[4]Sentencia del Tribunal Constitucional EXP. 1873-2009-PA/TC, https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2010/01873-2009-AA.html
[5] Rebollo, M. (2010). Derecho Administrativo Sancionador. Lex Nova
