Resumen
Los requisitos de validez del acto administrativo son requisitos esenciales para la configuración de todo acto dentro del marco lícito, física y jurídicamente posible, preciso, claro, bajo la competencia de toda autoridad en estricto respeto del principio de legalidad, con una debida y razonable motivación y cumpliendo un procedimiento previamente establecido por las normas jurídicas que la integran. De lo contrario, se estaría configurando una causal de nulidad de acto administrativo y, por ende, nulo de pleno derecho por causal existente al momento de su emisión.
1. Introducción
En el presente artículo, se analizará los requisitos de validez de todo acto administrativo, para lo cual se hará referencia a lo establecido en el TUO de la Ley de Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG o Ley 27444) y de los vicios que declaran la nulidad del acto administrativo, en especial, haciendo referencia a los vicios específicos de los actos administrativos como la incompetencia, falta de motivación, vicios en el objeto, vicios en la finalidad pública o en el procedimiento regular.
En esa línea, se dará un contexto genérico de lo que se considera válido y qué tipo de validez se circunscribe a los requisitos esenciales, para proseguir con desarrollar cada uno de estos requisitos esenciales para la configuración de todo acto sin vicios de nulidad y que pueda surtir efectos sin transgredirlas en pro de administrar justicia y ejercer un correcto funcionamiento de la administración pública con tutela en los derechos de los administrados.
En ese sentido, se empezará a desarrollar la definición, los requisitos, los vicios de los actos administrativos y qué tipos de vicios se aplican al presente caso, las causas de nulidad y los efectos que estas producen.
2. Validez del Acto Administrativo
Para entender la validez del acto administrativo, se tiene que recordar la definición de acto administrativo; en ese sentido, el art. 1° del TUO de la Ley 27444, precisa que “son declaraciones de las entidades que, en el marco de las normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados en una situación concreta” [1].
Así, se evidencia que, para que todo acto administrativo sea válido, debe respetar el contenido de los elementos esenciales para su configuración, siendo los requisitos de validez de los actos administrativos descritos en el art. 3 del TUO mencionado los que le dan validez al acto, que se desarrollarán líneas más adelante.
En ese orden de ideas, la validez del acto administrativo se denomina a las declaraciones de las entidades que, en el marco de las normas de derecho público, emiten actos administrativos sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados y que, al tener efectos sobre los administrados y terceros legitimados, se necesita para su configuración del cumplimiento de requisitos esenciales para no caer en causales de nulidad establecidas en el art. 10 del TUO en mención.
3. Requisitos de Validez del Acto Administrativo
Bajo lo expuesto, a continuación, se desarrollarán los cinco requisitos de validez de los actos administrativos prescritas por el art. 3° del TUO de la LPAG.
3.1. Competencia
A palabras del maestro Morón Urbina, la competencia es la potestad o atribución que le ha sido conferida a toda autoridad por norma expresa. Es la habilitación para la actuación del órgano que la dicta en la toma de decisiones dentro de una actuación administrativa determinada [2].
En ese contexto, el art. 3 del TUO de la Ley 27444, precisa que la competencia del acto administrativo debe “ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación (…)” [3].
A continuación, desarrollaremos los tipos de competencia
a. Competencia por razón de territorio: En palabras de Guzmán Napurí, cuando un órgano actuante no excede el ámbito físico o espacial dentro del cual debe ejercer su competencia [4].
Claro ejemplo de ello lo desarrolló el Tribunal Constitucional en el EXP. 003-2007-PC/TC, demanda de conflicto competencial entre las Municipalidad distritales de Surquillo y Miraflores en la disputa sobre las decisiones administrativas en la gestión del Mercado de Abastos ubicado en el distrito de Surquillo pero que Miraflores los administraba, porque fueron de su titularidad antes de la creación del distrito de Surquillo.
Pero a decir del Tribunal Constitucional, por más que la Municipalidad de Miraflores tenga la titularidad en los registros y de su administración antes de la creación del distrito de Surquillo, se evidencia también que el Mercado materia de litis estaba en el distrito de Surquillo; por lo que, el disfrute económico o cualquier alteración de su gestión repercutirá directamente en el desarrollo de la Municipalidad de Surquillo; en ese sentido, corresponde otorgarle la competencia de gestión de dicho mercado a la Municipalidad de Surquillo [5].
b. Competencia por razón de materia: Según el maestro Morón Urbina, la materia se refiere a las actividades o tareas que legalmente puede desempeñar un determinado órgano [6]. Para lo cual deben actuar apegado a lo establecido en el marco legal, en cumplimiento del principio de legalidad.
No pudiendo extralimitarse en la función, ni arrogarse funciones de otras entidades o áreas competentes; asimismo, tampoco puede resolverse haciendo caso omiso a una competencia que demande la función de desarrollo de la propia gestión.
c. Competencia por razón de tiempo: Conforme lo manifestado por el profesor Huamán Ordóñez, en este tipo de competencia se pone de énfasis el alcance temporal del ejercicio de atribuciones o capacidades jurídicas [7].
Esto es, la incompetencia que se produce si el agente decide antes o después del tiempo en que hubiera sido legalmente posible.
d. Competencia por razón de grado: Se refiere al alcance jerárquico de la competencia de los diversos órganos administrativos de una entidad. Cuando el inferior dicta un acto que fuera competencia del superior o viceversa.
Por ejemplo, si en una actividad de fiscalización, las actas de inspección las firma el gerente general de la Municipalidad o el alcalde, cuando dicha competencia es única del Gerente de Fiscalización o a quién se haya delegado dicha función.
e. Competencia por razón de cuantía: Siguiendo la línea del maestro Huamán Ordóñez, hace referencia en la capacidad de la administración pública de tratar determinados asuntos en razón de parámetros económicos previamente establecidos [8].
Así, se evidencia el ejemplo de interponer una denuncia por infracción a las normas de protección al consumidor en el Órganos Resolutivo de Procedimiento Sumarísimo cuando la cuantía de pretensión no es superior a 3 UIT o si lo es, sería competencia de la Comisión de Protección al Consumidor conforme la Directiva DIR- 001-2021-COD-INDECOPI [9].
3.2. Objeto o Contenido
Según lo establecido por el TUO 004-2019, se hace referencia en el inc. 2 del art. 3°, que los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto o contenido, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos.
De modo que pueda ser jurídica o físicamente posible, lícita, precisa y que se comprenda dentro del acto las obligaciones, intereses o derechos destinados a los administrados.
En palabras de Morón Urbina, puede todo contenido de acto administrativo manifestarse de manera reglada o discrecional, si es la primera el objeto del acto aparecerá siempre predeterminado por la norma que será prohibitiva o habilitante; en cambio, la segunda, a falta de norma precisa, su contenido debe adaptarse al marco general normativo [10].
3.3. Finalidad Pública
La finalidad pública orienta a los servidores y funcionarios públicos a servirse, en la emisión de los actos administrativos, al interés público con vocación de servir a los fines de toda actuación administrativa para la satisfacción del bien público y el correcto funcionamiento de la administración pública.
En palabras del profesor Morón Urbina, la violación de la finalidad pública puede manifestarse a través de la siguiente manera:
Cuando se persigue una finalidad personal del funcionario, cuando se persigue una finalidad distinta en favor de la administración y cuando se persigue una finalidad en favor de un tercero, ya sea particular, otro funcionario o algún grupo de poder con interés en lo decidido [11].
En este orden de ideas, si el acto se funda en estos criterios se estaría en contra del recto proceder de la administración pública que un funcionario dentro de sus competencias, está mandado a cumplir y respetar.
Por ejemplo, los actos o resoluciones finales de la autoridad de Sunass u Osiptel están destinadas a resguardar el correcto funcionamiento de los servicios públicos de saneamiento y telecomunicaciones respectivamente, dentro de los cauces del interés público que es la de regular los mercados mencionados.
Puesto que, si se evidencia una decisión final con un marcado favorecimiento a un proveedor o grupo de poder en el rubro de servicio público mencionado, las autoridades de Sunass y Osiptel, en el ejercicio de sus funciones, estarían transgrediendo la finalidad pública como requisito de validez de todo acto, toda vez que sus decisiones se hacen para favorecer particulares y no el bienestar social.
3.4. Motivación
Siguiendo la línea prescriptiva del art. 3° del TUO de la Ley 27444, se tiene a la motivación como requisito de validez de todo acto administrativo, debe estar conforme al ordenamiento jurídico y en proporción al contenido dictado en él.
En palabras del profesor Ferrer Beltrán, la motivación exige a la autoridad que exprese el iter mental que le ha llevado a la convicción sobre los hechos del caso y que identifique los motivos que han llevado a esa decisión, desde la concepción psicologista; mientras que, la concepción racionalista exige que la motivación esté justificada, esto es, una decisión con razones lógicas que la justifican [12].
Asimismo, se ordena a las autoridades, a través de este requisito de validez, el deber de motivar sus decisiones con efectos externos y evitar incurrir en vicios de la motivación como son los precisados por el Tribunal Constitucional en el caso Giuliana Llamoja, EXP. 0728-2008-PHC/TC, que refiere los seis elementos del derecho a la motivación.
En ese aspecto, los vicios de la motivación serían la motivación aparente, la falta de motivación interna del razonamiento, deficiencias en la motivación externa; justificación de premisas, la motivación insuficiente, motivación sustancialmente incongruente.
De esta manera, el Tribunal Constitucional llega a la conclusión que lo que se requiere en toda decisión de autoridad administrativa o judicial es la motivación cualificada, es decir, una especial justificación cuando se trate de afectaciones a los derechos fundamentales de los ciudadanos [13].
Para así, evitar nulidades de actos por manifiesta vulneración al derecho de motivación de los actos administrativos.
3.5. Procedimiento Regular
Como ya lo precisa el mencionado art. 3° del TUO de la LPAG, es que todo acto, previo a su emisión, debe ser conformado mediante el cumplimiento de un procedimiento administrativo previsto para su generación.
Esto se da en contraste del acto jurídico que, para su gestación, basta con la suma de voluntades de las partes; sin embargo, para la validez de todo acto administrativo se requiere del cumplimiento de un trámite administrativo que contempla actuaciones, plazos, derechos y deberes de las partes, administración pública en gestionarlos y de los administrados en colaborar con su gestión.
Evitar de esta manera la transgresión de derechos fundamentales como el debido proceso, toda vez que todo acto de autoridad debe estar previamente establecida en el ordenamiento jurídico formal para guía de todo ciudadano en respuesta a sus requerimientos ante la autoridad administrativa.
Por ejemplo, todo trámite de solicitud de licencia de obras o funcionamiento tiene que estar previamente establecido en el TUPA de la entidad o, en su defecto, en la Ley 27444 de aplicación general, siendo que para obtener la licencia se indica que es un procedimiento de aprobación automática.
En este orden de ideas, van a ver procedimientos que son de evaluación previa y, estas a su vez, ser con silencio positivo o negativo. En ese sentido, la norma previamente califica el procedimiento regular para la dación de todo acto administrativo y este no vulnere la transgresión de lo legal y formalmente ya establecido.
4. Vicios del Acto Administrativo
Para referirnos a los vicios del acto administrativo, estos a tenor del profesor Guzmán Napurí, son de dos tipos, toda vez que al ser vicios trascendentes no pueden enmendarse, ni convalidarse o aplicarse los mecanismos de conservación del acto administrativo ya que son vicios de nulidad del acto [14].
4.1. Vicios Específicos
Se tiene a los vicios específicos que son los elementos esenciales del acto administrativo y afectan los requisitos de validez para su configuración, deviniendo el acto en nulo y sin efectos jurídicos.
Estos pueden ser la incompetencia, falta de motivación, vicios en el objeto, vicio en la finalidad pública o desviación de poder y vicios en el procedimiento regular.
4.2. Vicios Especiales
En cambio, en los vicios especiales, la Ley 27444 establece que son nulos los actos administrativos emitidos en contravención a la Constitución, leyes o normas reglamentarias; siendo nulos por la contravención a la licitud que le otorga el ordenamiento jurídico o, siendo lícita, transgrede el sentido o naturaleza de estas normas.
Por lo tanto, son nulos los actos que tengan vicios especiales que contravengan lo establecido en el ordenamiento jurídico y desnaturalizan la voluntad constitucional o legislativa.
Por ejemplo, es nulo todo acto que contravenga una infracción penal, como el dictar un acto con manifiesta comisión del delito de peculado.
5. Causales de Nulidad del Acto Administrativo
Siguiendo esa línea, las causales de nulidad las encontramos en el art. 10° del TUO de la Ley 27444 como vicios del acto administrativo que causan su nulidad ipso iure.
Así, se establece en el inciso 2 del mismo artículo, la referencia a los vicios específicos, esto es, por el defecto de alguno de los requisitos de validez del acto administrativo; mientras que, las establecidas en el inciso 1 y 4 hacen referencia a los vicios especiales por contravenir todo acto a la Constitución, leyes o normas reglamentarias, como las que sean constitutivas de infracción penal o se dicten como consecuencia de la misma.
Si bien, hay 4 incisos, conforme ya mencionamos en el párrafo precedente, esta es una lista taxativa abierta, dado que son muy amplias sus precisiones como la contravención a las normas reglamentarias que pueden ser muchas y, por lo cual, no la hacen una lista taxativa cerrada; no obstante ello, en el presente trabajo se hace hincapié en los requisitos de validez como vicio del acto administrativo.
Esto por razones que los requisitos de validez ya trabajados son elementos esenciales y, como tal, con efectos de retrotraer la consecuencia jurídica hasta el momento de su emisión, toda vez que la nulidad tiene efectos ex tunc, es decir, efectos retroactivos de declarar la nulidad y sin lugar a efectos todas las consecuencias jurídicas que haya podido efectuar desde su vigencia.
Puesto que, el remedio y recurso procesal de la nulidad es causa existente al momento de emitir un acto administrativo, no pudiendo convalidarse, conservarse o subsanarse por ser causa manifiesta de nulidad al momento de su creación, a excepción que hayan sido dictados a favor del administrado y este ha obrado de buena fe.
6. Efectos de la declaración de Nulidad
Conforme a lo ya manifestado y siguiendo la línea del profesor Guzmán Napurí, la declaratoria de nulidad de cualquier acto administrativo tiene efectos retroactivos a la fecha de emisión del acto que se anula, dado que se reputa inexistente al momento de su creación.
Sin embargo, puede que el acto haya generado efectos a favor del administrado o administrados que han obrado de buena fe, en estos casos puntuales, la nulidad produce efectos hacia adelante y en específico sobre estos administrados.
Bajo lo expuesto, un acto nulo es inexigible para los administrados desde su declaración y debe ser inaplicado por los funcionarios [15].
7. Reflexiones Finales
A manera de conclusión, los requisitos de validez del acto administrativo son esenciales por naturaleza, no pudiendo ser enmendados, subsanables, conservables a excepción de que favorezca al administrado o el acto nulo haya beneficiado a este y el administrado ha obrado de buena fe; por lo demás, no se puede convalidar un acto que ha nacido manifiestamente nulo por vulnerar algún requisito de validez.
Los vicios específicos de los actos administrativos son los citados en el art. 3 del TUO de la LPAG como son la incompetencia, falta de motivación, vicios en el objeto, vicio en la finalidad pública o desviación de poder o vicios en el procedimiento regular. Si hay manifiesta violación de alguno de estos cinco requisitos de validez, el acto deviene en nulo.
Asimismo, está establecido en el art. 10 del TUO de la LPAG la referencia a las causales de nulidad, siendo que los requisitos de validez son vicios específicos contemplados en el inciso 2, por lo cual se le otorga la calidad de poder declarar nulo todo acto que infringe dichos requisitos.
Mientras que, los efectos de la nulidad por regla general son efectos ex tunc, es decir, efectos retroactivos al momento de producirse la emisión del acto por ser manifiestamente nulo; y por excepción, tiene efectos hacia futuro cuando los efectos hayan beneficiado al administrado y este obró de buena fe.
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[1] [3] Decreto Supremo 004-2019-JUS [D.S.], Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General, 25 de enero de 2019
[2] [6] [10] [11] Morón, J. (2016). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, 14° Edición. Gaceta Jurídica S.A.
[4] [14] [15] Guzmán, C. (2016). Manual del Procedimiento Administrativo General, Segunda Edición. Instituto Pacífico S.A.C.
[5]Sentencia del Tribunal Constitucional, EXP. 003-2007-PC/TC, https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00003-2007-CC.pdf
[7] [8] Huamán, L. (2016). Procedimiento Administrativo General Comentado, Primera Edición. Juristas Editores E.I.R.L
[9] Directiva 001-2021-COD-INDECOPI, Directiva Única que regula los Procedimientos de Protección al Consumidor, 01 de mayo de 2021
[12] Ferrer, B. (2016). Motivación y Racionalidad de la Prueba, General, Primera Edición. Grijley E.I.R.L.
[13]Sentencia del Tribunal Constitucional, EXP. 728-2008-PHC/TC, https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/00728-2008-HC.pdf
