1. Introducción
Dentro del derecho administrativo, el apartado de los recursos es de importante atención, pues, con su aplicación se permite controlar la legalidad de las decisiones emitidas por la Administración.
Es así que, en el presente trabajo se explica detalladamente los aspectos generales de esta institución jurídica, partiendo de los conceptos doctrinales, desarrollando un análisis jurisprudencial, y finalmente se explicará de modo exegético los artículos desarrollados en la Ley del Procedimiento Administrativo General.
En el apartado de las ideas preliminares de este trabajo, se ha visto por conveniente explicar los fundamentos o presupuestos que dan origen a las prerrogativas de los administrados que se mencionan en la ley, para de esa forma, poder entender en su totalidad la complejidad de los recursos administrativos.
2. La facultad de contradicción
2.1. El fundamento del derecho de contradicción administrativa.
Antes de analizar lo estipulado por el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 (en adelante el TUO), debemos partir por analizar cuál es el fundamento en el que se basa el derecho a la contradicción en sede administrativa.
El profesor Morón Urbina [1] indica que es frecuente que se asocie el derecho a recurrir un acto administrativo con el derecho a recurrir una decisión judicial; situación que es errónea, pues el fundamento de cada una de ellas es distinto.
El fundamento para recurrir una resolución jurisdiccional se basa en el derecho a la doble instancia, es decir que, una decisión judicial pueda ser conocida por dos jueces de diferente grado; consistiendo el recurso impugnatorio en una garantía para proteger los derechos del accionante.
Mientras que, en sede administrativa no se puede hablar de una doble instancia, ya que el recurso administrativo no es una garantía del administrado, sino que, se vuelve en una carga para él, y por el contrario es un privilegio de la Administración.
En ese mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional [2] «(…) En efecto, el derecho a la pluralidad de instancias no es un contenido esencial del derecho al “debido proceso administrativo” – pues no toda resolución es susceptible de ser impugnada en dicha sede-; pero sí lo es del derecho al debido proceso “judicial” (…)». Ello debido a que las órganos y tribunales administrativos no satisfacen condiciones de imparcialidad e independencia, ya que son partes orgánicas de una misma entidad; siendo la verdadera garantía ante una decisión administrativa arbitraria o contraria a derecho, el derecho de acción del ciudadano y poder recurrir al poder judicial, para revertir dicha situación.
Entonces, ¿cuál es el verdadero fundamento del derecho a recurrir decisiones administrativas?; Morón [3] indica que el verdadero fundamento es la colaboración en el autocontrol de la administración pública.
Puesto que, se debe agotar la vía previa para acudir a la jurisdicción, constituyéndose en una carga para el administrado y un privilegio de la administración, impidiendo acudir de forma directa a cuestionar una decisión ante la jurisdicción; en línea con ello Gordillo [4] afirma lo siguiente respecto del recurso administrativo: «(…) un auténtico privilegio de la Administración Pública y, correlativamente, el de una carga efectiva para el administrado para acceder a la tutela judicial efectiva»; incluso señala que la Administración Pública demora en resolver los recursos, demorando con ello el acceso a la justicia del administrado.
Entonces, el diseño creado para cuando un administrado recurre una decisión administrativa, favorece el autocontrol de la propia Administración Pública, permitiéndole identificar sus errores de hecho y derecho, y enmendar su error, a través de la modificación, anulación o suspensión de lo ya decidido por ella misma [5], con lo que, el fundamento no es la pluralidad de instancias, sino el autocontrol de legalidad de la administración.
2.2. Análisis del artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444
El artículo 217° del TUO (artículo 206° del texto original de la Ley N° 27444) se refiere a la facultad de contradicción, en donde se posibilita y reconoce a los administrados la posibilidad de impugnar o contradecir en la misma sede administrativa, aquellas decisiones que fueron adoptadas por la administración y que dicho acto suponga una violación, desconozca o lesione un derecho o interés legítimo [6]; con la finalidad de que dicha decisión se revoque, modifique o se declare nula, incluso teniendo la facultad de acudir a la jurisdicción mediante una acción contencioso-administrativa.
La norma también señala que sólo podrán ser recurridos «los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento o produzcan indefensión» [7]. Evidentemente se impugnan los actos administrativos que decidan sobre una situación de hecho concreta, como por ejemplo una Resolución Directoral en una entidad regional y que, ante la afectación producida por ella, se apela dicha decisión para que sea resuelta por una Dirección Regional; en este caso la Resolución Directoral pone fin al procedimiento en primera instancia.
En el artículo 217.3 del TUO, se menciona que no cabe la impugnación de actos administrativos que hayan quedado firmes, o que no hayan sido recurridos en su debida oportunidad. Con lo que la facultad de recurrir una decisión no es eterna, sino que se sujeta a los plazos establecidos en la ley para cada tipo de recurso.
Finalmente, con la reforma de la Ley 27444, que fue aprobada mediante el Decreto Legislativo N° 1272, se incorporó la posibilidad de acumular pretensiones al momento de presentar un recurso impugnatorio; siendo una decisión bien recibida, ya que antes de la modificatoria no se permitía acumular alguna pretensión subsidiaria o accesoria a la pretensión principal.
2.3. Legitimidad para recurrir
Pueden impugnar una decisión aquellos administrados que cuentan con un interés legítimo, personal, actual y probado, esa es la norma contemplada en el artículo 217.3° del TUO, es decir que salvo que se trate de intereses colectivo o difusos, los únicos legitimados por ley para impugnar una decisión administrativa serán aquellos administrados que sean afectados por una decisión de la Administración.
De forma excepcional también tiene legitimidad para recurrir una decisión administrativa aquel tercero que se vea afectado por una decisión de la Administración; cuando la afectación sea personal, sea actual y que la afectación sea probada.
3. Los recursos administrativos
3.1. Concepto.
El recurso administrativo es una petición del sujeto recurrente a la administración [8], es decir, el pedido que realiza un administrado a la administración cuando cuestiona una decisión que le cause una lesión a alguno de sus intereses
Cajarville [] define el recurso administrativo como «la manifestación de voluntad unilateral y recepticia, emanada de un sujeto debidamente legitimado que se considera lesionado por un acto administrativo cuyo contenido consiste en la petición, dirigida a la administración en tiempo oportuno, de que se dicte un nuevo acto administrativo revocatorio, anulatorio, modificatorio o sustitutivo»
En el mismo sentido, Morón [9] define al recurso administrativo como: «La manifestación de voluntad unilateral y recepticia del administrado, por la cual dentro de un procedimiento iniciado contesta una decisión de la Administración Pública que le causa agravio, exigiéndole revisar tal pronunciamiento, a fin de alcanzar su revocación o modificatoria»
3.2. Plazo de presentación
Los recursos contemplados en el Artículo 218° del TUO tienen como plazo para su interposición el término de 15 días, y 30 días para que el recurso sea resuelto; para el inicio del cómputo del plazo se toma al día hábil siguiente a la notificación del acto administrativo, ello de acuerdo al artículo 144.1° del TUO.
El Tribunal Constitucional también se ha pronunciado respecto de los plazos administrativos lo siguiente [10]:
(…) se desprende que el plazo prescrito para la presentación de un recurso administrativo empieza a computarse, como regla general, a partir del día siguiente hábil de ocurrida la notificación —o, de ser el caso, a partir de haberse saneado una notificación defectuosa, en los supuestos contemplados en el artículo 27 de la Ley N.º 27444—, debiéndose entender que se trata de días “hábiles administrativos”, es decir, aquellos días en que las dependencias de la Administración pública prestan atención al público de manera efectiva, razón por la cual se excluyen los días sábados, domingos, feriados y los declarados no laborables para el sector público de manera oficial por el Poder Ejecutivo. Ello significa que cuando los plazos se computan en días, se elimina del referido cálculo el día de la notificación, sea éste hábil o inhábil, quedando facultados los administrados para interponer recursos impugnatorios desde el día hábil siguiente de ser notificados.
Así mismo, una vez vencido el plazo perentorio de 15 días hábiles, y de no haber interpuesto el recurso administrativo, el acto quedará firme, también criterio que también se ha establecido en los tribunales administrativo como el Servir [11] «por tanto, una vez vencidos los plazos que tienen los administrados para interponer los recursos impugnativos de reconsideración, apelación o revisión, estos pierden el derecho a articularlos, quedando firme así el acto administrativo al no haber sido cuestionado dentro de los plazos establecidos para dicho fin».
3.3. Elementos del recurso administrativo
Es importante mencionar que en la doctrina [12] se consignan como elementos fundamentales de todo recurso administrativo: i) La voluntad de recurrir y su exteriorización documental; ii) Indicación de la decisión contestada; iii) Fundamentación de la controversia. Lo cual de ordinario se cumple incorporando al escrito del recurso las razones para la discrepancia; no obstante, también el administrado puede reservarse la oportunidad para hacerlo durante la secuencia del procedimiento recursal o incluso habiéndolo consignado en el recurso, puede mejorarla después , siendo su derecho fundamentar su posición mientras el asunto esté pendiente de decisión; iv) Finalmente, la constitución del domicilio.
Además de ello, de acuerdo a la teoría de la impugnación, se debe señalar el error en el que incurrió la Administración al momento de dictar una decisión, es decir si es que no se valoró algún medio probatorio, o existió una interpretación errónea de la norma jurídica, o algún error en la aplicación de la ley; además de señalar el error, también se debe señalar el agravio que causa la administración con su decisión en el administrado, y mencionar de forma breve los agravios o perjuicios que recibiría el administrado de no revocar la decisión.
3.4. Clases de recursos
3.4.1. El recurso de reconsideración
El recurso de reconsideración, es un recurso de carácter no obligatorio o denominado “optativo”, este recurso es el que se presenta ante el mismo órgano que emitió el acto, para que lo revoque, sustituya o modifique por contrario imperio. Precisamente por dirigirse el recurso a la misma autoridad que dictó el acto impugnado, la cual normalmente habrá de ratificar su postura. Para algunos autores [13] “reconsiderar” es no solo “reexaminar,” sino específicamente “reexaminar atentamente,” por el origen etimológico de la palabra. Sin embargo, el uso vulgar del vocablo lo aproxima más a un ruego de que el funcionario “reexamine con benevolencia;” en suma, un recurso graciable.
El TUO en su artículo 219° incluye a la reconsideración como un recurso opcional, en cuya virtud su interposición no es requisito previo al de apelación, de modo tal que el impugnante puede elegirlo o no para concluir la instancia y así obtener un acto que agote la vía administrativa.
El requisito de admisibilidad del recurso de reconsideración es que sea fundado en una nueva prueba, entonces para que un recurso de reconsideración pueda ser tramitado por la Administración éste debe ir acompañado de una prueba distinta a todas aquellas que fueron incorporadas al procedimiento que derivó en el acto objeto de impugnación. Se entiende, entonces, que solo ante la revelación de un hecho nuevo el mismo órgano que tomó la decisión podría cambiar el sentido de la misma.
Para entender el concepto de “prueba nueva”, primero se debe entender los conceptos de fuente de prueba y de medio de prueba; el profesor Devis Echandía [14] menciona que fuentes de prueba son los hechos percibidos por el juez, y los medios de prueba son los órganos o instrumentos que aporten la prueba al proceso; ahora bien, para entender los alcances de “prueba nueva” como requisito de procedibilidad, lo que se está solicitando es una nueva fuente de prueba.
De acuerdo al profesor Morón [15], la exigencia de una nueva prueba para la admisibilidad de la reconsideración será la presentación de un nuevo medio probatorio, que justifique la revisión del análisis ya efectuado acerca de alguno de los puntos controvertidos, justificando con ello la revisión de la decisión por la misma autoridad administrativa.
3.4.2. El recurso de apelación
La apelación es el recurso por excelencia, ya que con su interposición se persigue la obtención de una nueva decisión de la Administración, en base a los mismos hechos y evidencias, ya que a diferencia del recurso de reconsideración la apelación no requiere de una prueba nueva, basándose la revisión en fundamentos de puro derecho.
Se debe mencionar también que, a diferencia del recurso de reconsideración, el de apelación se presenta como un recurso cuya interposición es obligatoria para agotar la vía administrativa. Es decir que cuando la Administración resuelva un recurso de apelación, verdaderamente se habrá agotado la vía administrativa; y recién se podrá acudir a la vía del proceso contencioso administrativo para obtener tutela.
Su fundamento es la existencia de una jerarquía administrativa [16], y la finalidad que persigue el recurso es que el órgano jerárquicamente superior al que emitió la decisión apelada revise, y de ser el caso, modifique dicha decisión; es por ello que el presupuesto necesario para la existencia del recurso de apelación, es que entre el órgano que conocerá la apelación, y el que emitió el acto impugnado, es que exista una relación de jerarquía, para que el superior esté facultado para revisar o modificar la decisión del órgano inferior.
El recurso de apelación se interpone ante el mismo órgano que emitió la decisión, para que éste lo eleve ante su superior jerárquico; el órgano que emitió la decisión no debe calificar o realizar algún juicio de admisibilidad del recurso; y de acuerdo al artículo 143° del TUO, se debe elevar el expediente en el mismo día de su presentación.
3.4.3. El recurso de revisión
El recurso de revisión fue derogado por el numeral 2 de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Decreto Legislativo N.º 1272, publicado el 21 diciembre del 2016; sin embargo, a pesar que ha sido derogado, se estableció de forma excepcional que, en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión.
3.5. Error en la calificación, alcance del recurso, y suspensión de la ejecución
El artículo 223° del TUO establece que el error al momento de la calificación del recurso no será impedimento para la tramitación, siempre que se deduzca el verdadero carácter; siendo dicha disposición, manifestación del principio de informalismo, ya que, ante una duda o error por parte del administrado al momento de presentar un recurso, la administración debe de privilegiar el verdadero fin que se persiguió al momento de su interposición.
El artículo 224° del TUO, se refiere a que los recursos administrativos sólo se podrán interponer una vez por cada procedimiento y no en simultáneo.
Finalmente, el artículo 226° del TUO, establece que la interposición de un recurso administrativo no suspende la ejecución del acto que se impugnó.
4. Reflexiones finales
El fundamento jurídico del recurso administrativo no es el mismo que del judicial, mientras que, del recurso judicial, el fundamento es la pluralidad de instancias, en el recurso administrativo, el fundamento central es el autocontrol de la Administración Pública.
Siempre será legitimado para recurrir una decisión administrativa aquel que se haya visto directamente afectado por una decisión de la administración, exceptuando terceros que la ley señale, y también los casos que versen sobre intereses difusos.
Con la modificatoria del TUO, el plazo de presentación de cualquier recurso es de 15 días, y de acuerdo al desarrollo doctrinario y jurisprudencial, dicho plazo se empieza a computar desde el día hábil siguiente de la fecha de notificación o publicación del acto administrativo.
Los recursos administrativos contemplados en la ley son el de revisión, que necesita como requisito de procedibilidad una prueba nueva; el de apelación que versa sobre cuestiones de puro derecho, y que agota la vía administrativa, pudiendo acudir a la jurisdicción; y finamente el de revisión, que la ley establece en qué casos utilizar.
Referencias bibliográficas
[1] Morón, J. (2020). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo II. 15a ed. Gaceta Jurídica. pp.192 y ss.
[2] STC Exp. N° 010-2001-AI/TC, fundamento 3.
[3] Morón, J. (2020). Op. cit. p. 194.
[4] Gordillo, A. (2003). Tratado de Derecho Administrativo. Parte General. Tomo IV. Fundación de Derecho Administrativo y Ara Editores. pp. III-2 y III-3.
[5] Morón, J. (2020). Op. cit. p. 195.
[6] Texto de acuerdo al artículo 217.1 del TUO de la Ley N° 27444.
[7] Texto de acuerdo al primer párrafo del artículo 217.2 del TUO de la Ley N° 27444.
[8] Zanobini, G. (1946). Corso di Diritto Amministrativo. Tomo II. Giufrè. p. 42.
[9] Cajarville Peluffo, J. (2011). Recursos administrativos: conceptos, elementos y presupuestos. Un estudio comparativo de los regímenes peruano y uruguayo. Derecho PUCP, (67), 381-418. https://doi.org/10.18800/derechopucp.201102.018
[10] Morón, J. (2020). Op. cit. p. 204
[11] Expediente N.º 03799-2006-PA/TC
[12] Resolución N.º 00731-2013-SERVIR/TSC-Segunda Sala, f. j. 10
[13] Morón, J. (2020). Op. cit, p. 198
[14] Gordillo, A. (2004). Tratado de derecho administrativo, tomo 4, 8.a ed., Buenos Aires: Editorial Fundación de Derecho Administrativo, p. IX-2.
[15] Echandía, D. (2002). Teoría General de la prueba. 5ta ed. Tomo I. Temis. pp. 527-528
[16] Morón, J. (2020). Op. cit. p. 217
[17] Morón, J. (2020). Op. cit. p. 221
