Resumen
El presente artículo brinda un análisis de los precedentes administrativos de observancia obligatoria esbozados por el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas mediante los Acuerdos Plenarios N.º 01-2013-CG/TSRA y N° 01-2021-CG/TSRA en relación a los alcances del principio Non Bis In Ídem en el procedimiento administrativo.
1. Introducción
Non Bis In Ídem, una frase latina que expresa: “No dos veces en lo mismo”, o mejor dicho en términos jurídicos: “Nadie puede ser castigado o juzgado dos veces por los mismos hechos, bajo el mismo fundamento”. Al respecto, el Tribunal Constitucional a raíz del caso Carlos Israel Ramos Colque (Exp. N.° 2050-2002-AA/TC) proclamó la doble dimensión de esta figura: procesal y material. Por otro lado, el non bis in ídem ha sido reconocido por nuestro ordenamiento jurídico como un principio y una garantía constitucional de carácter implícito enunciado en el inciso 3 del artículo 139° de la Constitución Política.
En el ámbito administrativo, el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas (en adelante TSRA) mediante los Acuerdos Plenarios N.º 01-2013-CG/TSRA y N° 01-2021-CG/TSRA ha establecido precedentes administrativos de observancia obligatoria relacionados a la responsabilidad administrativa y al principio non bis in ídem, que por cierto, ha generado críticas bajo la premisa de la vulneración de este principio. Por tal razón, en el presente artículo se brindará algunos análisis de estos precedentes con énfasis al principio non bis in ídem, a fin de esbozar algunas reflexiones y fomentar en la comunidad lectora, sus propias perspectivas.
2. ¿Qué es el Non Bis In Ídem?
De acuerdo con Alarcón (2008) y Boyer (2012), el non bis in ídem bajo una premisa transversal denota un doble significado, por un lado alude a la prohibición del doble castigo (dimensión material) y por el otro, del doble procesamiento (dimensión procesal). Esta premisa transversal se refiere al supuesto de encontrarnos ante el mismo sujeto, mismo (s) hecho (s) y mismo fundamento.
Así también, el doble significado del non bis in ídem referido por las autoras, fue reconocido por el Tribunal Constitucional (TC) en el fundamento 19 de la Sentencia recaída en el Exp. N.° 2050-2002-AA/TC, donde señaló que la versión material de este principio expresa la prohibición de sancionar o castigar dos veces a una persona por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento; mientras que su connotación procesal, alude a la prohibición de iniciar dos procesos con el mismo objeto de persecución, es decir, cuando concurra la triple identidad (sujeto, hecho y fundamento) entre ambos procesos.
Es válido recalcar que no basta la identidad de sujeto y la identidad de hecho para operar el principio non bis in ídem, ya que para su constitución es necesario y esencial la identidad de fundamento. Por tal razón, resulta acertado traer a colación el comentario de Boyer (2012) al indicar que: “No se vulnera el principio non bis in ídem cuando se castiga dos veces al mismo sujeto, por el mismo hecho, pero a fin de proteger, en cada ocasión, un bien jurídico distinto”, y es que, no existe identidad de fundamento cuando se protege bienes jurídicos distintos, por ello, el non bis in ídem no prohíbe el doble castigo por los mismos hechos o que existan dos procesos, sino que un mismo sujeto no sea castigado dos veces por el mismo fundamento (p. 324).
3. Apreciaciones del TSRA sobre el Non Bis In Ídem
El TSRA mediante los Acuerdos Plenarios N.º 01-2013-CG/TSRA y N° 01-2021-CG/TSRA ha brindado algunos alcances sobre la responsabilidad administrativa de los funcionarios y servidores públicos, y la aplicación del principio non bis in ídem en el procedimiento administrativo. Veamos que nos dicen estos precedentes administrativos de observancia obligatoria:
Acuerdo Plenario N° 01-2013-CG/TSRA
5.28 (…) en los casos de concurrencia de responsabilidad administrativa disciplinaria y de responsabilidad administrativa funcional con identidad en los sujetos y en los hechos, no opera el principio Non Bis in Ídem porque no se presenta la identidad de fundamento, requisito esencial para su constitución, por lo cual la existencia de un proceso administrativo disciplinario en trámite, o sobre el cual ya se hubiese emitido una resolución de sanción o de archivamiento, no se encuentra encuadrada dentro del desarrollo del principio Non Bis in Ídem, como garantía de que ninguna persona pueda ser sancionada ni procesada dos veces por lo mismo (…) (Fundamento 2.18).
Acuerdo Plenario N° 01-2021-CG/TSRA
2.1 En la “Resolución” se ha señalado en el numeral 7.4 que: “…el inicio, desarrollo o conclusión de un procedimiento administrativo sancionador no imposibilita la investigación ni la determinación de los hechos observados en un procedimiento disciplinario. En ese sentido, no se ha configurado inobservancia alguna de la aplicación del principio del non bis in ídem, por ende, el inicio del presente procedimiento administrativo sancionador se dio en mérito de las facultades otorgadas a la Contraloría General para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional” (Fundamento 2.1).
Así, el TSRA a través de estos Acuerdos Plenarios hizo patente la inobservancia del principio non bis in ídem cuando confluya la responsabilidad administrativa disciplinaria y la responsabilidad administrativa funcional con identidad en los sujetos y los hechos, ya que para invocar la vulneración del non bis in ídem es necesario la existencia de la identidad de fundamento. Por tal razón, el trámite de un procedimiento administrativo sancionador no excluiría la posibilidad del desarrollo de un procedimiento administrativo disciplinario, o viceversa.
4. Discusión a partir de los Acuerdos Plenarios del TSRA
Estas consideraciones por parte del TSRA de la Contraloría General de la República ha generado amplios comentarios y fuertes críticas bajo la premisa de la vulneración del principio non bis in ídem. Para la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), este Tribunal mediante el Acuerdo Plenario N.º 01-2013-CG/TSRA, fundamentó la inexistencia de identidad de fundamento del aparente non bis in ídem que se presentaría en los procedimientos administrativos disciplinario y sancionador, al interpretar que estas vías administrativas protegen bienes jurídicos distintos.
En la misma línea, Boyer (2019) concuerda con la postura de SERVIR y agrega que tanto el cuerpo normativo del PAD como del PAS establecen disposiciones orientadas a evitar la doble persecución – non bis in ídem – contra un funcionario o servidor público, los cuales podrían acarrear una antinomia. Debido a ello, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) mostró su preocupación por la dualidad de los regímenes sancionadores a los que se enfrentaría todo funcionario o servidor público. Es así que la referida organización formuló recomendaciones para el Perú en aras de solucionar esta problemática, que si bien, no se mencionará todas estas recomendaciones debido a su amplio contenido, pero se enfatizará la siguiente recomendación (también destacada por la autora): Considerar avanzar hacia un régimen administrativo disciplinario con un inventario único de delitos y sanciones correspondientes, y delimitar de manera más clara las jurisdicciones y responsabilidades de SERVIR y de la CGR (pp. 372-373).
Por su parte el staff profesional de Gaceta Jurídica bajo la dirección del Dr. Manuel Muro Rojo (2014) en un Informe Preliminar denominado “La responsabilidad administrativa y el principio del Non Bis In Ídem” indicaron que antes de la publicación del Acuerdo Plenario N.º 01-2013-CG/TSRA se comprendía que la responsabilidad administrativa de los funcionarios y servidores públicos podría ser determinada en un procedimiento administrativo disciplinario (por la Entidad) o en un procedimiento administrativo sancionador (por la CGR); no obstante con la emisión del referido acuerdo plenario, ahora se comprende que dicha responsabilidad, respecto de un mismo sujeto y por los mismos hechos, puede ser determinada – simultánea o sucesivamente – en ambos procedimientos; por tal razón, se debería delimitar con objetividad los alcances de este principio. Con la finalidad de fortalecer la reflexión sobre las consideraciones del TSRA sobre el non bis in ídem, se recomienda revisar el informe de este equipo, ya que plantean interesantes interrogantes que ayudarían a generar un juicio de valor sobre el acuerdo plenario en cuestión.
Finalmente, Vives (2018) y Guevara (2022), en sus investigaciones concluyeron que el Acuerdo Plenario N.º 01-2013-CG/TSRA vulnera el principio non bis in ídem al proclamar la diferencia entre la responsabilidad administrativa disciplinara y la responsabilidad administrativa funcional respecto al bien jurídico en protección.
En tal sentido, se hace notar que, en primera instancia, el Acuerdo Plenario N.º 01-2013-CG/TSRA ha generado críticas respecto a los alcances del non bis in ídem, los cuales siguen vigentes, ya que el Acuerdo Plenario N.º 01-2021-CG/TSRA, en vez de brindar alcances objetivos sobre este principio, fortalece la postura adoptada del TSRA al establecer la independencia de la responsabilidad administrativa funcional y la responsabilidad administrativa disciplinaria.
5. Reflexiones finales
El non bis in ídem en nuestro ordenamiento jurídico es considerado como un principio y una garantía constitucional de carácter implícito. En líneas generales, este principio alude a que “Nadie puede ser castigado o juzgado dos veces por los mismos hechos, bajo el mismo fundamento”. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha reconocido que este principio presenta una doble dimensión: procesal y material, bajo la premisa del cumplimiento de la triple identidad.
Los alcances brindados por el TSRA sobre el non bis in ídem ha generado amplios comentarios y fuertes críticas, toda vez que el reconocimiento de la diferencia entre las responsabilidades administrativas disciplinaria y funcional basado en la protección de distintos bienes jurídicos, vulnera el non bis in ídem, ya que ambos regímenes se relacionan y contemplan una tipificación similar, por lo que no resultaría adecuado determinar la responsabilidad administrativa en el PAD y simultánea o sucesivamente en el PAS, o viceversa.
