Notificación y eficacia del acto administrativo: Aproximaciones y comentarios

Resumen

En el presente trabajo se analiza la notificación como condición para la eficacia del acto administrativo, con ello obtiene fuerza jurídica frente al administrado y el acto administrativo se exterioriza; además, se materializan los principios del debido procedimiento administrativo y la seguridad jurídica.

1. Introducción

La eficacia del acto administrativo se refiere a que el acto administrativo cumpla con su condición de ejecutividad y exigibilidad; para ello la administración requiere de comunicar al administrado o a los terceros de su decisión, ya que, sin la transmisión del acto administrativo la decisión de la administración se queda dentro de la esfera interna de la entidad; a modo de analogía se puede decir que el acto administrativo se encontraría dentro de la voluntad interna.

Dicha transmisión del acto administrativo se materializa con la notificación, consolidándose la comunicación del acto administrativo por parte de la administración hacia el administrado, tema que trataremos en el presente artículo pudiendo señalar algunos supuestos para la validez de la notificación.

Así mismo, la notificación al tener el grado de condición necesaria para la eficacia del acto administrativo se convierte en una carga, en una obligación para la administración, debiendo prever su debido diligenciamiento para que sea comunicada de modo válido al administrado.

La notificación también tiene modalidades, para ello se analizará los supuestos más comunes y usados por la administración actualmente, incluyendo a la notificación personal y la notificación electrónica. Finalmente se tratará acerca de los vicios en el momento de la notificación y su posterior convalidación por la entidad.

2. Eficacia del acto administrativo: La notificación

El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación realizada legalmente produce sus efectos, conforme a lo dispuesto en el presente capítulo. Este es el texto del artículo 16.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG) referido a la eficacia del acto administrativo; de ese texto se puede extraer y analizar los conceptos de «eficacia» y de «notificación legalmente realizada».Incluso cuando el acto administrativo cumpla con todos los presupuestos necesarios para su validez (competencia, objeto, finalidad pública, motivación y procedimiento regular); el acto administrativo no producirá los efectos jurídicos ante el administrado, el acto administrativo continúa en la esfera interna de la administración, expectante y oculto.

Por ello, para su trascendencia el acto administrativo necesita ser comunicado; es a través de la transmisión que el acto administrativo obtiene fuerza vinculante hacia los terceros interesados [1]; siendo la notificación el método de transmisión del acto administrativo por excelencia.

De acuerdo con Parada [2] la notificación es la «técnica más solemne y formalizada de la comunicación porque incluye la actuación mediante la cual ciertos funcionarios atestiguan haber entregado a una persona la copia escrita de un acto». En el mismo sentido, Bartra [3] señala que la notificación es el acto «mediante el cual se pone en conocimiento de los interesados una resolución judicial o administrativa, ya sea del inicio de un proceso o procedimiento, para adelantar su trámite y para ponerle fin».

Respecto del concepto de notificación legalmente realizada, se debe hacer un paréntesis para mencionar, que no basta con que la administración notifique el acto administrativo para que ya sea eficaz, la notificación del acto tiene que ser legal en el sentido que, debe de constar fehacientemente que el administrado o el interesado del acto administrativo ha recibido la notificación; por lo que el acto administrativo va a ser efectivo a partir de que tenga vigencia la notificación o publicación, según corresponda. [4]

Como ejemplo, se puede mencionar el caso de una entidad que notifica un acto administrativo a través de medios electrónicos, en el que multa a un administrado por el incumplimiento de normas ambientales; la notificación en este caso será legalmente realizada, cuando el administrado reciba en su casilla electrónica el acto administrativo, no cuando la entidad lo haya enviado; ello porque en el transcurso de ambos momentos puede transcurrir un evento fortuito que impida la correcta notificación.

La LPAG también menciona que cuando el acto administrativo sea favorable al administrado, el acto será eficaz desde la fecha de emisión y no desde la notificación, en favor del administrado.

3. Supuestos de eficacia anticipada

Como excepción a la regla general sobre la eficacia de los actos administrativos, la LPAG ha regulado supuestos de eficacia anticipada del acto administrativo; es decir una retroactividad excepcional del acto a un momento previo a su propia emisión, los supuestos contemplados en el Artículo 17° de la LPAG deben de aplicarse si es que de manera expresa se han dispuesto en el acto administrativo, no cabe una interpretación extensiva para su aplicación.

El primer supuesto es que el acto administrativo sea más favorable al administrado, es decir únicamente será retroactiva la efectividad positiva y no en perjuicio del propio administrado; en otras palabras, el efecto positivo debe establecerse en función de la perspectiva jurídica del administrado. Hutchison [5] lo explica de la siguiente manera: «En este caso la relación jurídica es alcanzada por la retroactividad de un nuevo acto, pero con beneficios compensatorios o con situaciones benéficas no anteriormente previstas».

El acto además de ser beneficioso no debe lesionar derechos fundamentales u otros intereses de buena fe de terceros, este supuesto es claro, ya que, bajo el principio de interés público, un acto administrativo no puede afectar a terceros, en el afán de beneficiar a un administrado.

Y que el supuesto de hecho existiera en la fecha a la que se pretende retrotraer la eficacia del acto; Santamaría [6] indica lo siguiente respecto de este punto: «el reconocimiento de una situación favorable a una persona, con efectos de una determinada fecha pasada, solo puede tener lugar cuando, en dicha fecha, hubieran existido ya los supuestos de hecho precisos para el acto, por ejemplo, la Administración puede reconocer a un funcionario, el derecho a percibir un trienio desde la fecha a la que habían transcurrido tres años al servicio de la Administración, pero no con efectos anteriores».

Finalmente, la LPAG también establece que la declaratoria de nulidad también tiene eficacia anticipada, para ello debe de haberse producido el supuesto de hecho de la norma, que sea imposible destruir efectos ya consolidados y que no se infrinjan los principios ni la propia ley.

4. Obligación y dispensa de notificación

Siendo la notificación un acto de trámite, exclusivamente con el fin de comunicar una decisión de la administración al administrado, la notificación se convierte entonces en una obligación para la administración, así lo reconoce el artículo 18° de la LPAG mencionando que la notificación es practicada de oficio y su diligenciamiento compete en su totalidad a la entidad.

La entidad que emite el acto por tanto puede notificar el acto ella misma o a través de terceros, pero debiendo supervisar que la notificación sea efectiva; ello porque corresponde a la entidad el deber de probanza de que la notificación fue realizada de forma válida y debida, así lo ha manifestado también el Tribunal Constitucional: [7] «la carga de la prueba respecto a la notificación de las resoluciones del procedimiento corresponde a la Administración. Resultaría un contrasentido exigir a la recurrente que pruebe que no fue notificada de dichas resoluciones. (…) En consecuencia el onus probandi recae en la demandada».

La LPAG también señala que la notificación debe realizarse en día y hora hábil, ello como una materialización del principio del debido procedimiento administrativo y el principio de predictibilidad; pues el sentido común indica que la administración notifique una actuación, en el mismo tiempo en que el administrado pueda ingresar documentos a la administración, no resulta predictible que se notifique actos administrativos en días feriados, fines de semana o en horas de la noche.

Continuando con el análisis, se debe mencionar que no todas las actuaciones de la administración deben ser notificadas, evidentemente los actos administrativos que afecten derechos, las resoluciones definitorias, medidas cautelares, citaciones, etc.; pero los actos de mero trámite no son objeto de notificación, porque no son sustanciales o simplemente no alterarán el normal transcurso del procedimiento.

Se suma a ello que la administración puede establecer la dispensa de notificación de determinados actos administrativos, el artículo 19° de la LPAG establece dos supuestos para la dispensa de notificación.

El primero se refiere a la dispensa cuando el acto administrativo haya sido emitido en presencia del propio administrado, siempre que conste la asistencia del administrado. y el segundo supuesto se refiere a, que el administrado haya tomado conocimiento del acto administrativo mediante su acceso directo y espontáneo del expediente. En estos supuestos se dispensa del acto de notificación porque se pretende evitar formalismos innecesarios.

5. Modalidades de notificación

El artículo 20° de la LPAG contempla varios supuestos de notificación, para el presente nos centraremos en las dos formas más utilizadas actualmente por la administración; la modalidad más utilizada durante varios años fue la notificación personal, es decir que la administración de forma personal, en su viva mano, en el domicilio del administrado, o a través de una persona interpuesta, entregue la notificación conteniendo el acto administrativo al interesado.

Con el avance tecnológico, el Estado Peruano de forma paulatina ha ido implementando las notificaciones electrónicas, mediante correo electrónico o mediante un sistema de casillas electrónicas; ello genera ventajas en el tiempo y costo que genera diligenciar las notificaciones; con mayor razón, a raíz de la pandemia causada por el COVID-19, las modalidades de notificación electrónica han tomado un nivel de preponderancia al momento de la notificación.

En virtud del principio de debido procedimiento administrativo, la LPAG establece que, en caso de notificación por correo electrónico personal, siempre que el sistema permita confirmar la recepción, integridad, fecha y hora (siempre que se encuentre en día y hora hábil [8]) en que se produjo la notificación.

La segunda modalidad de notificación electrónica se refiere a la notificación mediante casillas electrónicas; la LPAG establece que «la entidad que cuente con disponibilidad tecnológica puede asignar al administrado una casilla electrónica gestionada por esta, para la notificación de actos administrativos, así como actuaciones emitidas en el marco de cualquier actividad administrativa, siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado». [9]

Diversas entidades (OEFA, OSCE, SBS, etc.) han implantado el sistema de casilla electrónicas por su celeridad y ventajas económicas respecto de la notificación personal, incluso a la notificación por correo electrónico; puesto que se considera correcta la notificación con el depósito de la notificación por parte de la entidad, no con el envío o acuse de recibo.

6. Notificaciones defectuosas y saneamiento

«En caso de que se demuestre que la notificación se ha realizado sin las formalidades y requisitos legales, la autoridad ordenará se rehaga, subsanando las omisiones en que se hubiesen incurrido, sin perjuicio para el administrado»; [10] la ley reconoce la importancia de la notificación como condición de eficacia del acto administrativo y por ello en pos de garantizar el debido procedimiento administrativo, garantiza la correcta notificación del acto administrativo.

Dichos defectos pueden ser cuando exista falta absoluta de la notificación, en este caso el acto administrativo continúa expectante y sin entrar en vigencia, hasta que se produzca la notificación; también se puede dar el caso que la notificación induzca en error al administrado, porque los plazos no han sido establecidos con claridad, el efecto para el administrado es que los plazos se entienden en beneficio del administrado.

Si la notificación fue realizada de forma extemporánea debe entenderse como válida, sólo se entenderá anulado el acto dependiendo de la propia naturaleza del acto administrativo.

Ante los defectos en la notificación el artículo 27° de la LPAG reconoce que la administración pueda sanear la notificación viciada con algún defecto; para ello, el propio administrado de forma expresa se da por bien notificado, con lo que se convalida el vicio de notificación.

La doctrina [11] indica que cuando ocurra saneamiento de un vicio en la notificación se debe considerar como fecha correcta, aquella en la que sucedió la convalidación de la notificación y no en la fecha primera.

7. Reflexiones finales

A modo de conclusión, se puede mencionar que la legislación de forma correcta indica el momento en que el acto administrativo es eficaz desde la notificación legalmente realizada; ello porque, a pesar de que la ley y la doctrina inciden en ese aspecto, existen entidades que no interpretan de forma adecuada la norma; consideramos que él se debe incidir en una notificación sin vicios ni errores para que los actos administrativos obtengan eficacia en el momento debido y no a posteriormente a través de subsanaciones o correcciones.

Respecto del momento de la notificación, la reforma de la LPAG acierta mencionando de forma expresa la hora y fecha hábil para la notificación, con ello se protege el debido procedimiento del administrado y este encuentra predictible la notificación del acto administrativo.

Respecto de la notificación electrónico, consideramos que se deben implementar acciones de parte del Estado, si bien es cierto, las nuevas tecnologías ayudan de sobremanera con este procedimiento; las brechas tecnológicas de algunas zonas de nuestro país y el propio desconocimiento en tecnologías de la información por parte de los trabajadores del Estado y de los propios administrados, generan ciertas dificultades que deben de ser corregidas para una plena validez de los mismos.