Resumen
El presente artículo desarrolla brevemente las responsabilidades administrativas disciplinaria y funcional frente a los Acuerdos Plenarios emitidos por la Sala Plena del Tribunal Superior de Responsabilidad Administrativa de la Contraloría General de la República.
1. Introducción: ¿Lo que mal empieza, mal acaba?
Desde hace tiempo, la corrupción viene arrastrándose como la sombra de la economía; los factores o posibles causas que lo motivan son diversos. Al respecto, el Barómetro de las Américas, en su informe denominado: “Cultura política de la democracia en Perú y en las Américas 2021: Tomándole el pulso a la democracia”, indicó que las percepciones de corrupción son más altas en Perú y más bajas en Uruguay. Este resultado es deplorable para
nuestro país y la pregunta del millón es: ¿A qué se debe esto? La respuesta es obvia, los escándalos de corrupción que han involucrado a expresidentes y a otras figuras políticas importantes han provocado la baja imagen de nuestro país. En ese sentido, para remediar esta enfermedad, el Estado deberá ejercer un constante control de los funcionarios y servidores civiles, y de ser el caso, sancionar a los responsables; en este marco se configura la idea de responsabilidad administrativa o funcionarial, el cual será explicado más adelante.
En el presente artículo, se desarrollará las responsabilidades administrativas disciplinaria y funcional, a fin de reflexionar, si estas responsabilidades aluden a lo mismo o existe algunas diferencias entre ellas. Para ello, en primer lugar, se desarrollará algunas nociones preliminares para un mejor entendimiento, segundo, se abordará las responsabilidades disciplinaria y funcional conforme al Acuerdo Plenario N.° 01-2021-CG/TSRA, para finalmente reflexionar sobre estas figuras jurídicas en concordancia al Acuerdo Plenario N.° 01-2013-CG/TSRA.
2. Nociones preliminares
Según Patrón (s.f.), la responsabilidad en términos generales atañe la obligación del servidor o funcionario público de ejercer sus funciones conforme a la ética y normas de la materia, siendo pasibles de asumir sanciones administrativas, civiles y penales debido a los efectos negativos de sus acciones y/o decisiones. Por su parte, la Contraloría General de la República (en adelante CGR), señala que los servidores y funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones pueden incurrir en tres tipos de responsabilidad: responsabilidad administrativa funcional, responsabilidad civil y responsabilidad penal. Al respecto, sólo nos centraremos al estudio de la responsabilidad administrativa.
El artículo 41° de nuestra Constitución Política reconoce la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, quiénes según la Autoridad Nacional del Servicio Civil (2021), esta responsabilidad en la Estado Peruano alude a la responsabilidad administrativa funcionarial, la cual se subdivide en: (i) responsabilidad administrativa disciplinaria y (ii) responsabilidad administrativa funcional; las mismas que se llevan a cabo por dos procedimientos diferenciados, veamos:
a) Responsabilidad administrativa disciplinaria
Es aquella que surge a partir de la transgresión del ordenamiento jurídico administrativo disciplinario, por parte del funcionario o servidor público que preserva una relación de subordinación con la Entidad en la cual desempeña sus funciones. Esta responsabilidad se rige bajo el Procedimiento Administrativo Disciplinario previsto en la Ley N° 30057 – Ley del Servicio Civil, su Reglamento y los procedimientos disciplinarios de las carreras especiales.
b) Responsabilidad administrativa funcional
Es aquella que surge de la transgresión del ordenamiento jurídico administrativo, por parte del funcionario o servidor público, que, independientemente de su vínculo laboral con la Entidad, tiene la condición de funcionario o servidor público. Esta responsabilidad se rige mediante el Procedimiento Administrativo Sancionador seguido por la CGR.
3. Responsabilidad administrativa disciplinaria y funcional: Acuerdo Plenario N.º 01-2021-CG/TSRA
A partir de lo antes indicado, además la Sala Plena del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas (en adelante TSRA) emitió el Acuerdo Plenario N.º 01-2021-CG/TSRA, mediante el cual establece precedentes de observancia obligatoria para el procedimiento administrativo sancionador, específicamente y el cual nos interesa, sobre la independencia de la responsabilidad administrativa funcional y la responsabilidad administrativa disciplinaria. Veamos:
2.1 En la “Resolución” se ha señalado en el numeral 7.4 que: “…el inicio, desarrollo o conclusión de un procedimiento administrativo sancionador no imposibilita la investigación ni la determinación de los hechos observados en un procedimiento disciplinario. En ese sentido, no se ha configurado inobservancia alguna de la aplicación del principio del non bis in ídem, por ende, el inicio del presente procedimiento administrativo sancionador se dio en mérito de las facultades otorgadas a la Contraloría General para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional”.
En ese sentido, la Sala del TSRA da a entender que un procedimiento administrativo sancionador no excluye la posibilidad del desarrollo de un procedimiento administrativo disciplinario, o viceversa, ya que además, en concordancia con el Acuerdo Plenario N.º 01-2013-CG/TSRA, cuando concurra la responsabilidad administrativa disciplinaria y la responsabilidad administrativa funcional, con identidad en los sujetos y los hechos, no opera el principio Non Bis In Ídem, ya que para su configuración, es esencial la existencia la identidad de fundamento, por lo que el trámite de un procedimiento administrativo disciplinario, o sobre el cual ya se hubiese emitido una resolución de sanción o archivamiento, no trae a colación al principio Non Bis In Ídem como garantía de que ninguna persona deberá ser sancionada ni procesada dos veces.
4. Escenario actual
Según Santy (2017), conforme al Acuerdo Plenario N.º 01-2013-CG/TSRA, la responsabilidad administrativa disciplinaria y funcional son diferentes, ya que protegen diferentes bienes jurídicos al no manifestarse la identidad de fundamento que amerita el principio Non Bis In Ídem. No obstante, en palabras de Guevara (2022), no existe diferencia entre la responsabilidad administrativa disciplinaria y la responsabilidad administrativa funcional, ya que según el cuadro comparativo que incluye el Acuerdo Plenario N.º 01-2013-CG/TSRA, “pareciese que se trataran de lo mismo como si una fuera la descripción o el parafraseo de la otra”, pues el único aspecto que los diferencia es el Principio de la Buena Administración y la inclusión de cualquier tipo de funcionario o servidor público (responsabilidad administrativa funcional), con independencia del vínculo laboral, contractual o relación de cualquier naturaleza. Por estas razones, la autora afirma que los bienes jurídicos protegidos por los procedimientos administrativos que sancionan la responsabilidad administrativa disciplinaria y la funcional son iguales y por ello, este Acuerdo Plenario brinda una distinción falsa, ya que la CGR materializa la ruptura de la unidad de la responsabilidad administrativa disciplinaria y funcional y por ende acarrea el riesgo de la vulneración del principio Non Bis In Ídem (pp. 71-77).
5. Reflexiones finales
La responsabilidad administrativa funcionarial atañe a la responsabilidad administrativa disciplinaria y la responsabilidad administrativa funcional. El Acuerdo Plenario N.º 01-2021-CG/TSRA ha establecido la independencia de la responsabilidad administrativa funcional y la responsabilidad administrativa disciplinaria, bajo la premisa de que el principio Non Bis In Ídem no opera ante la inexistencia de la identidad de fundamento. Al respecto, el Acuerdo Plenario N.º 01-2013-CG/TSRA, ya había brindado ciertas pinceladas respecto a estas responsabilidades; no obstante, provocó críticas, al interpretar que las vías administrativas disciplinaria y funcional preservan diferentes bienes jurídicos, lo cual, ciertamente estaría afirmando la inexistencia de identidad de fundamento del aparente principio Non Bis In Ídem que regiría en los procedimientos administrativos disciplinario y sancionador.
